总结经验 不断创新 开创财政审计工作的新局面

郝志远

近几年来，全省各级审计机关不断加强财政审计工作，取得不少新的经验，取得了显著的成绩，为促进全省经济社会协调发展，落实科学发展观发挥了重要作用。财政审计是审计机关的一项基本的工作，特别是预算执行审计是重中之重，怎样不断加强和改进财政审计工作，应该是我们各级审计机关不断研究的一个重点问题。在2005年的工作中，我们创新审计组织方式和方法，实行了五个方面的转变，预算执行审计和专项资金审计相结合作了非常有益的探索，上下联动，取得了明显的效果。刚才我们对几个先进单位给予表彰，这是完全必要的。借这个机会，对各级审计机关从事财政审计的同志们所做出的成绩表示祝贺，对大家的辛勤工作致以崇高的敬意，我讲几点意见，作为和大家的讨论。

一、进一步明确在新的形势下审计工作的职能定位。

这个问题，我从去年以来就一直在思考，多年来，审计工作的重点不断变化，但是审计工作的基本职能究竟是什么？有一些地方，有一些同志还不是十分明确的。所以很有必要在这个方面进一步做一些研究和思考。去年以来，在一些会议上我多次讲过这方面的一些意见，也写成了文章，但这个问题我感到还需要继续研究，还需要进一步明确，按照《审计法》、《审计法实施条例》和审计署一系列的重要文件，我认为审计工作的基本职能应该是这样五个方面：

第一是维护财政经济秩序。特别是从财政审计来讲，就是要通过审计，进一步规范财政收支行为。在收入方面，应该不断加强对各项收入的征管，做到应收尽收。通过财政收入的不断增长，保证经济社会的正常发展。财政是国民经济的重要组成部分也是一个基础。审计工作通过发挥监督作用，维护一种良好的财政经济秩序，能够更好地保证财政收入的完成，保证财政收入的不断增长，应该说这是审计的一项基本的职能，如果在这个方面作用发挥好了，贡献就是十分明显的。在支出方面，主要是通过有效的审计监督，防止损失浪费，促进支出结构的优化，把有限的财政资金用到最重要也最急需的方面去，更好地服务于经济社会的发展、人民生活的改善。

第二是通过审计发现违法违纪案件的线索，促进廉政建设。这是审计机关的一项基本职能，因为审计有独特的手段，就是查帐，通过严格地认真地审查被审计单位的各种财务资料、会计报表、各种原始的单据和帐簿，发现一些不正常的现象，发现一些违法违纪案件线索，在这方面审计机关有很大的优势。多年来的审计工作中，我们各级审计机关在这方面做了大量工作，发现了许多重大案件线索，和有关部门密切配合，有力地促进了廉政建设。这方面的职能，我们应该不断坚持和强化，不断加强这方面的工作。在社会主义初级阶段，我们国家的法制建设还在不断完善的过程中。法律、法规和各种制度难免还存在这样那样的漏洞，也难免会给一些不法分子违法犯罪留下一些可趁之机。我们必须不断强化审计监督，通过各种定期的、不定期的审计，及时发现问题。通过查处重大违法违纪案件，给违法犯罪分子以有力的震慑，同时也有效地教育广大干部，发现制度方面的漏洞，进一步堵住发生问题的这种口子，这方面的工作也必须加强。

第三是通过审计促进财政资金使用效益不断提高。尽管多年以来我们国家、我们省经济发展的形势很好，增长的速度很快，财政收入的规模越来越大。但是，和人民群众不断增长的需要相比，和各项社会事业发展的需要相比，我们财政的实力还是不够强，我们的财政资金仍然是十分有限的。在这种情况下，很重要的一个课题就是怎样不断提高财政资金的使用效益。钱少，要把钱管好用好；钱多了，甚至有一些地方比较富裕了，仍然要富日子当穷日子过。因为我们要办的事很多，经济社会的发展，提高人民群众生活水平这个目标是无止境的，是要不断发展、不断进步，不断提高的。所以，提高财政资金使用效益，也因该是一个永恒的主题。在革命战争年代，我们党曾经提出要节省每一个铜板，为了战争。在今天社会主义现代化建设的过程中，在构建和谐社会的过程中，我认为我们仍然应该发扬这种精神节省每一分钱，为了提高人民的生活水平，为了加快经济社会的发展。在现实生活当中，在我们多年的审计工作中发现，损失浪费的现象还很多，资金使用效益不高的现象还很多，提高效益的空间仍然很大。通过审计促进财政资金使用效益的提高，审计工作大有用武之地。在今后的工作中，我们要按照审计署和省委、省政府的要求，不断地加大效益审计的分量，探索出一条适合中国国情的适合山西实际情况的效益审计的新路子，这是摆在我们面前的一个重要的课题。在今后新的形势下，效益审计应该成为财政审计的一个重要的任务。怎么样开展效益审计，效益审计要达到什么目的？我认为在当前的情况下，主要还是要通过审计来发现和制止重大损失浪费的现象，揭露和纠正一些官僚主义、不负责任、盲目决策，造成决策失误，造成重大损失浪费的问题；通过审计促进决策的民主化科学化，规范管理，堵住各种造成损失浪费的漏洞。同时，要注意分析财政资金支出结构的合理性，按照科学的发展观要求，把有限的资金用到最重要最急需的方面。当前经济社会发展中存在一些不太协调的现象，一些地方片面追求经济指标的增长，而忽视社会的发展，在社会发展方面欠帐比较多，还有的忽视人民群众生活水平的提高，在人民生活方面欠帐也比较多。我们要通过审计注意发现这些问题，促使各级政府各有关部门按照科学发展观要求，在财政资金支出方面保证重点，克服盲目追求某些方面高指标的短期行为，如果没有经济社会的全面发展，没有人民群众生活水平的不断提高，不管发展多快，意义都不是很大的，甚至是没有意义的。发展为了什么？发展必须是可持续的发展，全面的协调的发展，是能够做到以人为本，不断提高人民群众生活水平的这样一种发展。我们讲效益，最终就要看财政资金使用能不能带来经济社会全面协调可持续发展，能不能带来人民群众生活水平的提高，能不能促进人的全面发展。我们所讲的效益是有标准的，这个标准就是科学发展观。如果离开科学发展观这个正确的全面的标准，就不好把握怎么叫效益好，怎么叫效益不好。在效益审计的过程中，还有许多理论的和实践的问题需要把握好解决好，但是，不断加强效益审计是一个方向，我们要不断提高认识，坚定不移地坚持下去。

第四是通过审计促进管理和制度建设。注意加强宏观方面的分析，注重发现和研究制度、政策、体制方面的缺陷，针对审计发现的问题，提出解决问题的切实可行的建议，促进被审计单位和有关的领导机关不断加强管理，完善制度，完善政策，深化改革。近几年来，我们在审计工作中不断加强这方面的工作，已经取得一定的成效。但是还远远不够，今后要继续加强。

第五是通过审计加强对权力的制约和监督，促进科学发展观的落实。加强对权力的制约和监督，是审计工作在政治方面的一项重要的职能。过去我们一般认为审计是一种经济监督，从基本的方面来讲，这种认识也是对的。但是根据新的情况，我们还必须明确审计工作在建设社会主义政治文明，建设社会民主政治的方面也有着重要的职能作用。党的十六大提出了这方面的要求，强调了审计机关在这方面的重要任务和作用。经济责任审计就是加强对权力的制约和监督的重要措施，作用比较直接和明显。近几年来，经济责任审计工作不断加强，审计的面不断扩大，今后还要继续加强。我们还应当看到，加强对权力的制约和监督，审计工作的作用不仅仅体现在经济责任审计方面，而是体现在全部的审计工作中，包括财政审计工作，也是对权力的一种制约和监督。大家知道制定预算，执行预算，这是国家机关特别是各级政府的一项重要的职能。预算是由政府编制，经过人民代表大会审议通过后执行的，执行过程又是由政府负责的，在预算执行的过程中受到人民代表大会和广大人民群众的监督。审计机关每年都要开展预算执行审计，还要开展上级政府对下级政府的决算审计。从根本上来讲，财政审计主要关注的对象就是预算的执行情况。编制和执行预算是政府和有关部门一项重要的职能、重要的权力。因而对于预算执行情况的监督，就是对权力的制约和监督。各级财政的资金是属于全体人民所共有的，所以这些钱有多少，应该怎样支配，由谁说了算，根本上来讲应该是由人民说了算。但是人民是一个群体，我们山西全省有3300万人民，全国有13亿人民，人民是否能够都来参与管预算？那是不现实的，在任何一种社会制度下都做不到的。但是人民通过自己的权力机关，通过他们的代表机关，通过他们选举产生的人大、政府来发挥这种监督作用是可以做到的。我们审计机关是政府的一个组成部门，我们的政府是人民政府，是在共产党的领导下履行职责的，我们在维护人民群众的利益，制约和监督权力方面有着很大的便利。按照现行的工作制度我们也是这样做的，各级政府的预算执行和其他财政收支情况，审计机关每年都要审计，并且还要受政府的委托向人大常委会作出报告。向人大作报告，就是接受人大的监督。人大的监督也是通过各种方式来实施的，其中一个很重要的方式就是发挥审计部门的作用。虽然审计部门是政府的一个组成部门，但是在对于预算执行情况和其他财政收支的监督方面，在对于权力的制约和监督方面，我们不仅要对本级政府负责，也要对本级的人民代表大会及其常委会负责，还要接受党委的领导，接受广大人民群众的监督。根据我们国家的政治体制，根据我们国家审计体制的特点，我们的审计机关就是在这样一种环境下，在这样一种机制和体制下来工作，所以我们必须明确认识审计工作在制约和监督权力方面的这种重要的作用，不断加强。

财政资金的征收是由各有关部门负责，支出也是由各有关部门负责，大家都是围绕一个共同的目标，在共同的法律约束下，根据各自不同的职能来工作。就部门之间的地位来讲，我们审计部门一点也不比别的部门高，大家都是依法成立的这样一个机关，但是有不同的职能。审计机关就是专门负责监督的，我们通过自己有效的工作来制约和监督其他有关部门和单位，随时了解他们管理和使用财政资金、履行财政收支职能方面的工作情况，这是一种完全正常的工作，也是我们应尽的职责，对这方面的职能我们必须充分地认识。如果通过审计不能对权力发生应有的制约和监督作用，其他的工作不管做多少，效果就会受到很大的影响，如果在制约和监督权力的方面发挥了有效的作用，就可以起到会事半功倍的作用。

二、财政审计工作要不断总结经验，不断创新。

多年来，财政审计工作创造了不少行之有效的经验，我们应该很好地加以总结。主要有以下几个方面的经验：

（一）全面审计，突出重点。

这不是我们山西的发明，是前几年国务院领导同志和审计署提出的一个重要的指导方针。尽管已经时隔多年，我认为，在当前和今后一个较长的时期内我们仍然应该继续坚持这一方针。按照法律的规定，我们审计的任务是很重的，所有部门、各级政府财政收支方面的行为都在审计监督的范围内，这个面非常宽，但是我们审计机关的力量有限，所以我们在实践中提出了“全面审计，突出重点”这个方针。现在，任务没有变,范围没有变,审计机关的力量依然明显不足。同时，“全面审计，突出重点”也是一个重要的工作方法，体现了辨证唯物主义的思想方法和工作方法。任何时候，我们既要考虑工作的全面性，又要抓住重点，这方面实践的效果是好的。

（二）预算执行审计和专项资金审计相结合。

前几年我们也有过这样的做法，正式提出、全面实施是在2005年。2005年以来，我们采取了预算执行审计和专项资金审计相结合的方法，这是一种重要的转变。主要有五个方面的转变，它是相互联系的。预算执行审计审什么？这是我们必须认真思考的一个问题。如果仅仅审计一个部门单位，在我们审计的年度，他自身使用的预算资金有多少，经费支出有多少？只涉及到财政收支总量的很小一个部分，没有涉及到财政收支的主体。如果审计工作没有接触财政收支的主体，就难以发挥更加明显的作用，就必然受到限制。为了能够进一步强化审计工作的作用，增强审计工作的效果，我们采取了这个做法。顺着渠道看水流，就是财政的资金拨付到哪里，审计就跟踪到哪里，围绕财政资金的主体来开展工作。这就给审计工作提供了一个更加广阔的工作场所，也开阔了审计人员的视野，让我们能够看到财政资金使用的全过程，这是增强审计工作效果的一个根本保证。2005年是第一年，2006年我们继续坚持了这个做法，实行上下联动，总的效果是好的。但是在方法上、具体操作上，我们还有一个不断完善不断提高的过程。

（三）上审下与同级审的有机结合。

这种结合，是我们多年以来行之有效的一种作法。预算执行审计以同级审为主，对下级政府的财政决算审计是上审下。这种上审下和同级审的有机结合对于更好地、全面地履行审计的职能起了非常重要的保证作用。上审下和同级审是一个问题的两个方面，是审计工作的两种方式，现在看来这两种方式是缺一不可的，相互依存的。实践证明，通过上审下，通过上级审计机关对各级政府和有关部门的审计，有利于增进各级政府和有关部门对审计工作的理解。上审下对于同级审是一种有力的支持。审计署对省级财政和专项资金的审计，每一次的审计，对省里的审计工作，对各级地方审计机关的工作，都是一种有力的支持，效果很明显。省里对各市包括一些县里的审计，市里对各县的审计，同样有这方面的作用。大家要认真思考，认识这种作用，在今后要更加明确更加自觉地实行这种方法。

同级审和上审下也有一个互相配合的问题，既然我们认识到它是互为依存互为补充的，我们就要配合好。现在一些地方审计机关在上审下和同级审的配合上还存在一些问题，有主观方面的原因，也有客观方面的原因，有的不是不想配合，是不敢配合。也就是有人讲的，谁给你发工资，谁给你提供经费，你就要把屁股座在谁的一面，就要替谁说话，确实有一定难处，可以理解。但是，我们不能忘记审计机关的性质，不能忘记审计的本质。审计的本质就是一种监督性质的工作，离开了监督，审计工作没有任何意义。正是由于我们按照法律的规定，坚持不懈地开展审计监督，别人才认可我们，我们的工作才得以顺利地开展；正是由于有上审下这种方式，有上级审计机关和下级审计机关的这种比较紧密的联系，有法律规定的这种双重领导的体制，我们各级审计机关才能够和可能感于理直气壮地履行职能开展工作。如果没有这样一种体制，工作上显而易见地会遇到更多的困难。我们各级审计机关都是从事同一种工作，只不过是按照行政的层级，按照财政体制，各级审计机关主要在当地工作，主要任务也是对本级财政的预算执行情况、专项资金的使用情况开展审计。但是我们做的是一样的工作，下级审计机关遇到的困难，上级审计机关可以帮助你们克服。如果上级审计机关也遇到了同样的困难，遇到了不可克服的困难，那么下级审计机关的困难就会更大。大家想一想是不是这个道理，我感到确实是这个道理。近几年以来，审计署的工作有声有色，影响很大，我感到给我们全国各级审计机关提供了一种强有力的支持。他们自身的工作就是我们的一种样板。同时审计署又经常给我们各级审计机关提出工作的指导意见和要求，保证我们各级审计机关能够按照一种正确的方法和思路，正确的方向开展工作，这也保证了我们审计工作能够不断进步。在省里，省审计厅对各市县的审计工作也及时提出一些指导意见和要求。当然我们审计厅提出的这些意见和要求，也体现了审计署和省委省政府的要求。凡是我们省里提出的一些重要的原则和要求，各级审计机关必须认真贯彻，这样才能保证我们的工作步调一致，协调统一，才能保证正确的方向。各地做的也是比较好的，所以我们的工作能够不断地进步不断地提高，能够取得明显的成绩。在上审下和同级审的结合上，我们有很好的成熟的经验，应当继续坚持。

（四）“两年审一次，一次审两年”的财政决算审计方法。

从2001年以来，我们已经连续六年实行这种方法。实践的效果是很好的，加大了审计监督的力度，消除了盲区，在维护财政经济秩序，促进依法行政方面发挥了重要作用。我们对各市县没有采取一刀切的做法，没有强迫命令，但是省里实行这种方法以后，各市都纷纷效法，大家都自愿的接受了这种方法，现在普遍反映这种方法效果是好的。既然实践证明效果是好的，我们就应该继续坚持下去，不断完善。

（五）财政决算审计同市长县长经济责任审计相结合。

省里在近几年以来已经连续审计过好几位市长，各市也审计过好多县长，把市长县长经济责任审计同上级审计机关对下级政府的财政决算审计结合起来，这是一种很好的方法。因为我们对于市长县长的经济责任审计，财政是一个重要的内容。如果不采取这种结合的方法，就可能会出现在同一个年度既搞决算审计同时又搞经济责任审计，审计的对象一样，审计涉及的内容和范围大体相同，如果由两个审计组承担，既给被审计单位和审计对象造成了很多困难，也给我们的审计实施和组织管理带来很大困难，如果有机结合起来，一次进点，一个审计组承担两项审计任务，出两个报告，可以有效地实现成果共享，整合审计资源，提高工作效率，提高审计的管理水平，也可以减少被审计单位的一些不必要的负担。实践证明这种做法是好的，我们要继续坚持。

我们在财政审计工作中行之有效的经验还有不少，我就不一一列举了，以上这五个方面的经验，我们应当继续认真坚持。希望大家今后要注意认真总结经验，总结经验是为了更好地指导今后的工作。去年下半年，省厅曾经发出通知征集审计经验，要建立一个审计经验库，而且要把这种文字形态的审计经验变成计算机语言。建立数据库和审计信息化结合起来，在今后的审计工作中能够更好地发挥作用。但是征集的情况不够理想，有很多地方包括我们省厅的很多处报不上来，总结不出来。这有两种可能，一种是工作水平不够高，没有什么好的经验所以总结不出来，但我认为不完全是这样；另一种可能就是不善于总结，或者没有认真地去总结。希望大家能够重视这方面的工作，学会总结经验。把经验上升到科学的高度，理论的高度，这种经验才是更为成熟的，更为有用的。经验和理论就两个字的不同，但它是两个不同层次的东西，经验应该上升为理论，建立在总结经验基础上的理论，是一种能够指导实践的理论。没有上升到理论层次的经验，它仍然是粗糙的，就不能很好地指导实践。只差一步，这一步是必须走的。不仅是各市县，当然省厅也有一个不断学会总结经验的问题。究竟我们的工作中有一些什么好的经验，确实需要很好地总结，有一些我看到了，有一些我还总结不出来，或者已经看到的一些经验总结的够不够，究竟怎么样总结，科学性够不够，这方面仍然有差距，需要不断提高。我希望大家今后重视总结经验的工作。总结经验和讲成绩、表功不是一个概念。我们过去有一种认识，往往不愿意总结经验，认为工作干了就行了，用不着总结了，不要老是在那里表功了，我也有过这种认识。但是现在仔细地思考，这是两回事，总结经验不等于表功，总结经验是为了更好地指导工作。当然，总结经验要把握好，不要把它扭偏了，不要走到表功的歧路上去。我们确实不需要表功，成绩是客观存在的，不需要天天讲，而存在的问题倒是需要经常主动地去思考。总结经验是为了指导工作，看到了经验才能更好地明确方向，才知道今后该怎么做。在总结经验时，我们还需要注意一个问题，不能固步自封，不能停留在已有的经验上，不能停留在原有的水平上。无论我们过去的工作做的多好，无论我们过去有多少经验，无论我们过去做出了多大的成绩，那只能说明过去。我们不能被过去的成绩压住了，压的喘不过气来，我们也不能满足于过去已有的经验。实践在不断发展，形势在不断变化，在新的形势下我们必须与时俱进，不断创新。创新是保持活力的源泉，如果我们的工作不能创新，就会失去活力，就不能取得新的进步。财政审计工作同样需要不断创新，我们应该在创新上下功夫，要增强创新意识，要善于创新，创新不是标新立异,新的不一定就是好的。创新是要在总结经验,坚持一些行之有效的好经验的基础上,创造新的工作思路、工作方法，提出新的目标，做出新的成绩

当前财政审计工作的创新，我感到应该注意这样三个方面：

第一，要注意研究改革发展的新情况。

财政领域的改革近几年以来步子比较大，实行部门预算、收支两条线、政府采购制度、国库集中支付、综合预算等一系列的改革，还有刚刚提出正在实施的政府收支分类改革，都是一些很重要的改革。这些改革还在实践中，有的方面成效比较明显，有的起步时间还不长，我们的审计工作要和财政体制的改革、经济改革等各方面的改革同步。我们必须注意关注、了解和研究改革过程中的新情况新问题，根据改革中的新情况，不断调整审计工作的思路、方法、目标。在改革的过程中，好多制度变了，法规变了，法律变了，实际情况变了，我们不能机械地套用十多年前甚至二十年多前一些老的规定，生搬硬套，去研究问题，处理问题。如果我们不能适应新的情况，就会脱离实际，就会犯教条主义的错误，我们不能犯这种错误。

第二，要注意把握财政领域违法违纪问题的新特点及其规律。

财政的管理制度在不断变化，在这种新的情况下，我们用一些传统的老的方法去审计往往有一种感觉，看不到问题了。这也有两种可能，一种可能是随着管理的不断加强，制度的不断完善，问题减少了，但不完全是这样。另一种可能是，在新的情况下，有一些问题发生和存在的方式也发生了变化。我们不能天真地以为，通过几年来一些方面制度的调整和改革，就能够把财政领域的所有问题都解决了，所有漏洞都堵上了，财政领域的违法违纪行为就不会发生了。应该看到，在今后相当长的一个历史时期，各种违法问题、违反制度的问题还会经常发生，还会大量地存在，只是问题发生和存在的方式，活动的规律会有新的变化，审计监督只能加强不能削弱。我们要充分认识到这一点。认识这种新的变化，有利于准确地判断形势，调整思路，调整方法，改进工作。

第三，被审计单位的管理方法和手段都在进步，要求审计工作必须不断探索新的方法。

在国库集中支付的新情况下，我们该怎样审计？在实行部门预算的情况下，我们该怎样审计？在实行政府采购制度的情况下，我们又该怎样审计？这都是一些新的情况，我们的方法不能过于单一。我们各级审计机关在审计方法上确实还存在单一化的问题，亟待进一步提高和完善。如果我们的方法不能有进一步的完善，不能创新，审计的效果就难以有明显的变化。在新的形势下审计工作就难以发挥应有的作用。特别是在信息化的条件下，这个方面对我们提出了许多新的要求，希望大家在实践中不断的研究探索和思考。

三、继续努力提高审计质量。

对我们的审计质量也必须有一个清醒的估计，不可丧失信心，也不可盲目乐观。我感到当前在审计质量方面还存在一些薄弱环节,在去年十二月举行的培训班上我讲过一些意见,今天不多讲了。我今天重点想讲的是，今年，我们在审计质量方面面对一些新的情况，要给予高度重视：

一是按照审计署的要求今年要全面实施《审计机关审计项目质量控制办法》（试行）。在前几年试点的基础上，今年进入全面实施的阶段，这对于我们审计工作来讲，特别是地方审计机关的工作，是一个新的考验。审计署制定这个质量控制办法是为了加强对审计过程的一种制约，加强对审计的质量控制，同时也是对审计人员、对审计机关的一种有效的保护，是防范审计风险的有效措施，但是我们必须用好。前几年的试点工作，有的地方、有的项目效果比较好，但是也有不少项目、不少地方的审计机关差距比较大。今年要求必须更高，审计日记该怎么记，审计报告该怎么写，对问题的定性处理处罚都必须更加准确。审计报告的质量必须有明显的提高，这方面的有利条件，就是按照审计机关审计项目质量控制的办法要求，规定得很细，只要按照这个办法去做，质量是可以明显提高的，审计风险也是可以得到防范的，只要认真就能做到。如果做得不认真，如果抱一种应付的态度，最后是害了谁？骗了谁？吃亏的是我们自己。大家一定要认识这一点，要求要严一些，尽管当时的工作中可能觉的这样更吃力一些，费劲一些,但是对提高审计质量、增强审计工作的效果有好处,对大局有好处。

二是国务院颁布的《财政违法行为处罚处分条例》，去年开始实施。但是我们在2005年的审计工作中遇到的问题多数是发生在以前年度的，按照司法的实践有一个规则，就是法律追溯的是法律施行以后新发生的行为。所以在2006年的审计工作中发现的问题，大量的将会是2005年以来新发生的问题，就应该按照2005年1月1日起施行的《财政违法行为处罚处分条例》来处罚处分。但是，怎么样正确地把握和执行国务院的《条例》，这对我们各级审计机关来讲也是一种严峻的考验。我们要依法审计，就必须执行国务院的《条例》，《条例》是我们审计的一个武器，但是怎么样正确地执行，需要我们认真地学习和领会《条例》，掌握《条例》的精神实质，从实际出发，正确地运用。用的好，《条例》的实行会有利于促进审计工作，如果用不好，审计工作就会遇到新的更大的困难，大家必须认识到这一点。最近我听到有的同志说：“那个条例特别难用，所以就没有用”。难用不等于可以不用。在一个法制社会里，法律和法规是必须遵循的，没有选择的余地。不能说这个法律法规好用我就多用，不好用我就不用了。如果不用，你就违法了，你清楚吗？所以，既不能不用，又不能乱用，必须用好。要按照这样一种要求，这样一种思路来对待。我们现在还在审计的实施阶段，等到审计结束以后，到了处理处罚的阶段这个问题就更为突出，不能回避，想绕也是绕不开的。只能正视，只能面对。如果学习好了、把握好了，执行好了，对我们的队伍也是一种锻炼，我们今后的工作就能够进一步提高水平。说透了吧，这个《条例》为什么有人感到难用，难用就是处罚处分，条例里面最难的是处分，按照《条例》要求对各种问题的责任人，大量的要提出处分的建议。这就可能会出现两种倾向：一种倾向是感到太难，害怕得罪人,所以索性不敢提处分的建议了。你不提处分的建议了,当事人会高兴,但是你的审计就会遇到更大的风险，如果有人出来控告我们徇私枉法,你怎么回答？所以，不按照法律的规定提出要求显然是不可取的。另一种可能是，法律法规有这个规定了，我就提的严一些、提的多一些。太严了也不好，太多了也不好，如果打击面太大了，就会出现法不责众的情况。如果我们审计了十个单位，十个单位的领导干部或者其他当事人都被我们提出了处分建议，甚至面更大，这个效果好不好？也不好。其他部门在研究我们的建议时也可能会感到困难。在一个地方，如果受到处分的干部面太大了，对于实际工作也会有一定的影响。当然，也不能顾虑太多，该提的不提了。要把握好一个原则：对于性质严重，情节严重的问题，该提必须提出，该给予什么处分，我们就按照法律的规定提出建议，移交有关部门研究处理。这样也才能够更加符合依法审计的原则，才尽到了我们的责任。但是对于一些普遍性的、一般性的问题，情节轻微的问题，可以处分可以不处分的问题，就可以本着轻一点、宽一点的原则，以教育为主，指出问题，提出批评，使有关的责任人当事人受到教育，在今后的工作中接受教训，避免重犯类似的错误。实事求是地对待问题，恰如其分地提出处分处理处罚的意见。我们要力求做到符合实际，实事求是。在这个方面，我们要在实践中不断地摸索、不断地积累经验。遇到一些疑难问题怎么办？要多向上级领导机关请示报告，因为我们的审计是有领导的，审计部门吃不准的问题，可以请示上级领导机关。对一些复杂的、疑难的问题、重大的问题，不要贸然行事，不要自作主张，这一点很重要。把握好了，工作效果就好，各方面对我们的工作也会更加理解、更加认可、更加支持。如果把握不好，方法不当，工作没有做好，还会给自己带来更大的困难，要避免这种情况。

三是修订以后的《审计法》从今年6月1日起施行。修订以后的《审计法》有许多重要的变化，各级审计机关特别是从事财政审计的同志一定要认真学习《审计法》，领会《审计法》的精神实质。在修订以后的《审计法》全面施行以后，我们要进一步提高审计执法水平，增强依法审计的能力。其中一个比较突出的变化，大家也注意到了，就是今后涉及财政收支的审计决定，被审计单位不服的，由本级政府裁决，这是一个很重要的变化。这种变化对于审计工作带来的影响，我想也是这样两个方面：一方面，是有了这样一种裁决的机制，有利于更好地保证审计质量，有利于促进审计决定更为准确，也有利于审计决定更好地落实；另一方面，就是对审计机关的工作增加了难度，工作要求更高、更严，出现风险的机会更多了。虽然法律规定有这样一个裁决的环节，但从审计机关来讲，我们要努力做好自己的工作，力求不发生、少发生这样的裁决的案例。大家想一想，通过这样的裁决，如果我们的意见得到维护了，审计决定得到维护了，对审计工作更好地开展是有积极作用的。如果审计决定被否决了，而且一再地被否决，审计机关的信誉度就会受到影响，以后的工作就会遇到更多的困难。总的来讲，我认为这是好事，因为对我们的要求更高了，约束更多了，更严格了，这就可以促使我们进一步提高审计质量，提高审计工作的水平。所以我们在工作中，要从积极的方面来认识，因势利导，进一步带动各项审计工作的进步，我们要把更多的注意力放在加强各项基础工作上，审前调查、编制审计方案、对问题的核实、对于法律法规的研究和适用，一定要多下功夫，使我们对每一个问题的认定、处理处罚都言之有据，都能够合法，而且符合实际，如果做到了这一点，我们的审计工作就可以无往不胜。但是这些决不是轻而易举就能做到的，我们各级审计机关必须下更大的功夫，我们的审计人员必须加强学习，提高自身的素质，现在我们各级审计机关有许多审计人员对于法律法规的熟悉程度远远不够，面对一个问题可以用来研究的法律法规本来可能有五个，但是我们的同志往往只能提出一个，而往往提出来的还是他最容易看见的离得最近的、层次最低的一个，看不到高层次的，往往只记得一些什么通知，而不记得什么法规法律，法律法规是高层次的，是审计的基本依据。如果只记得一些低层次的文件是不够的，权威性不够。一些同志视野不够开阔，平时学习不够，对好多相关的法律法规不了解。对审计人员来讲，特别是对财政审计人员来讲，由于我们的工作涉及面宽，知识面必须很宽，必须不停地学习，要有强烈的求知欲，要有高度的敏感。对任何一部法律法规我们必须都感兴趣，在哪一天的工作中我们就可能会遇到一些问题，就用得着这部法律法规。对于经济领域一些新发生的变化，不要有一种与自己无关的感觉，要有高度的敏感，高度的关注，并且去研究去思考，不断地扩充我们的知识，增强我们工作中所需要的那种功底。功底很重要，现在我们很多同志缺乏功底，唱戏的要功底，每天都要出去喊几嗓子，一天不喊就不行了，你搞审计没有功底行吗？不炼基本功行吗？绝对不行的。

四、加快审计信息化建设。

去年以来，我们在审计信息化建设方面重点抓了两件事，一件是审计现场操作软件（AO）的推广应用，使用的面在不断扩大；还有一件是就是审计管理系统（OA）的推广应用。省厅最近已经正式起动了OA系统的应用，但是还需要进一步培训人员，完善制度。AO和OA是审计署花了很大力气，通过招标方式产生的两项重要成果。审计署的指导思想很明确，要坚定不移地抓好这两项成果的推广和应用。2004年审计署召开的全国审计工作座谈会专题研究了审计信息化建设，最近审计署在天津召开了OA系统应用的现场会。石爱中副审计长在会上作了重要讲话，天津、青岛、丽水市介绍了经验。AO的应用，我省各级审计机关都已经开始用，但发展不平衡，县一级还用得不够。我们要加大推广应用的力度。地方审计机关如果有困难，可以多向政府报告，争取政府的支持，解决好经费保障问题。关键是搞好人员的培训。对现有的人才要用好，对其他人员要加强培训，使所有审计人员都能掌握AO软件应用的基本技能。另外，我们还可以从社会上聘请一些专业人员帮助工作。“不求所有，但求所用”。用一种“拿来主义”的方法。应用社会上的专业人员，应当是我们今后提倡的一种方法。我们任何一个机关都不可能大而全小而全，有一些工作就应该社会化。一个市、一个县这方面的人员总是有的，我们要注意放开视野去物色，去了解，把适应我们工作要求的一些专业人员聘来。根据工作需要，阶段性地帮助我们工作。这样做的效果应该是好的，大家可以试验。

OA系统和AO的软件的应用是配套的。有了先进的审计手段，如果没有先进的管理手段，效果就会受到制约。在应用OA系统的情况下，是一种什么情景呢？就是厅长、局长或者处长坐在办公室里打开计算机，打开OA系统就可以看到审计组发送到里面的审计情况，可以是全面的情况，也可以阶段性的情况。当然，从加强审计质量控制的要求来说就是要更多地掌握阶段性的情况，随时掌握情况，而且在审计过程中遇到的一些问题，发现的一些线索、难点问题，都可以随时通过OA系统反馈，审计机关可以组织有关方面协助调查。这就可以为提高审计质量提供了一种先进的技术保障手段。

同时，OA系统的应用可以极大地实现信息资源的共享，包括发布文件，省厅给各市、县发布文件，或者市局给各县发布文件，都可以通过OA系统来发布。还有来自上级的一些文件，不涉密的文件都可以放到OA系统上供大家学习，这种方式可以成为一种有效的培训手段。OA应用以后，凡是能够进入OA系统的人员，都可以打开OA，从里边选择一些自己应该学习的课件，随时随地学习。比如现在我们在省厅打开OA系统就可以看到从审计署网络上下载的一些审计署的文件、国务院的文件、审计长的讲话，包括录像，包括我们厅里领导的一些讲话的视频、音频资料也可以放上去。我们在一些会议上的讲话，如果讲话的精神对于广大审计人员也适用，需要大家都了解，我们就可以把这个资料发布上去，任何一个审计人员都可以打开网络来听一听、看一看，作为一种学习。在市、县审计机关和省厅联网以后，省厅在OA系统发布的一些资料大家都可以共享。就比如我今天在这个会议上的讲话，我们如果把视频资料发布到OA，虽然参加会议的只有在座的几十位同志，但是如果全省的审计人员都能够登入OA系统，大家就都可以看到，包括审计署领导的一些讲话，都可以看到，这样就能及时地领会审计署和省厅的一些工作安排、重要的精神，这对于我们进一步加强对审计人员的培训教育，提高审计人员的素质，应该是很有好处的。还有以前年度的一些审计资料、审计报告、审计决定都可以放到OA系统里边，在审计工作中如果需要查阅以前年度某一个项目的审计资料，可以很方便的根据权限或根据申请来查阅，这对于提高审计质量提高工作效率都有重要的意义。

在OA系统的推广上，审计署现在推广一种“一拖N”的方法，“一拖N” 是什么意思呢？就是比如说一个市的审计局自己在那里安装几台服务器，建立一个局域网，所属的每个县就不需要再各自搞一套了，市审计局可以代替县审计局来管理，市、县两级可以共同使用。这考虑到县一级审计机关困难更多，是市里应该为县里多提供一些服务。既能够提供服务，条件共享，成果共享，同时还能按照《审计法》规定的体制保持各级审计机关应有的独立性。

AO系统和OA系统的出现，全面的推广应用，是审计领域的一项重要的革命。我们大家要深刻认识这种变化的重大意义。对于审计署的这些会议精神，我们还要召开专门的会议来研究传达贯彻。今天先给大家简单讲一讲。在财政审计方面，我们应该更加重视审计信息化。财政审计是审计的一项基本的任务，是一个龙头项目，审计信息化的力度要更大一些，步子要更快一些，应该起一种带头的作用，表率的作用，示范的作用。我们省厅的财政审计在2005年审计省财政厅的审计实践中应用AO系统有一个经验案例，报到审计署参加了评比，在二十几个获奖的项目中我们这个项目列在第一项，应该说这是一个很重要的成果，很重要的进步。我们必须继续努力，不断前进。2006年还能不能有重要的成果？成果应该越来越多，仅仅省厅有一个成果是不够的，省厅的各个项目都应该有成果，各市、县都应该有成果。在这方面。我们和一些沿海的经济比较发达的地区相比，差距很大。大家要认识到这种差距，江苏、浙江、广东、湖北、上海、天津、北京等地在这方面有很多好的经验，发展比较快，有很多地方的经验值得我们借鉴。我想，现在审计信息化步伐的快慢不完全取决于经济发展水平，首要的还是一个认识问题。在现在搞的好的这些地区，有一些地方经济也是比较困难的，但是由于他们认识比较高，决心比较大，抓得比较紧，措施比较有力，所以步伐比较快，成绩比较明显，这一点值得我们深思。

我们山西虽然说过去多年发展比较慢，但是在近几年以来，全省包括各市GDP和财政收入增长的幅度都是有史以来最快的一个时期。现在名声在外了，外部讲起山西来，都认为我们山西近几年以来富了，财政收入大大地增长了，这也是一个事实。我们各级审计机关应该抓住这种有利的时机，更多地争取各级政府的支持，对审计信息化加大投入，大力推进审计信息化。审计信息化是决定审计工作前途的一件大事，不走计算机审计的路子，不搞审计信息化，审计就没有出路，只有加强审计信息化建设，才是审计工作的根本出路。在这个方面，我希望我们全省的财政审计工作领域能够有更快的步伐，取得令人满意的成绩，希望同志们努力。

五、关于解决审计机关人力不足问题的一些意见。

我们各级审计机关有一个共性的问题，也是多年以来的老问题，就是审计任务重和人力不足这个矛盾非常尖锐。我想，解决这个问题，我们应当坚持“因地制宜，多管齐下”这样八个字的方针。所谓因地制宜，就是不好提出一刀切的办法。我们各地、各级都应当从本地的实际情况出发，积极争取，只要各级党委、政府重视就有办法，办法总比困难多。今年四月，我陪同审计署领导到一些市县调查研究，广泛听取了各级政府、各级审计机关介绍情况，和大家交流了一些看法，得出一些认识，其中一个方面就是怎么样解决人力不足的问题。我们发现，有不少市、县解决的很好。尽管编制的管理和控制很严格，但是有不少市、县由于党委、政府重视，由于审计机关主动，工作成绩得到了党委政府的认可，所以得到了越来越有力的支持。在编制十分紧张的情况下，有一些市为审计机关增加了编制，当然大部分增加的是全额拨款事业编制，我认为这样做就很好。因为行政编制是全国统一控制的，中央下达一个总额给省里，省里再下达总额给各市、县，一般没有什么余地。但是事业编制是有余地的，事业编制总额的确定是根据经济社会发展水平，根据经济的增长情况来调整和变化的，这就是可以增加编制的一个重要的基础。我反复地了解这方面的情况，很多县都可以采取这样的措施，有部分县就这样做了，各市都有这个条件，能不能解决就看我们的工作到位不到位。

据我了解，长治、晋城、忻州、大同、朔州、晋中等市市级审计机关都增加了事业编制，有的还增设经济责任审计等机构。还有一部分县给审计局增加了事业编制。叫什么机构不是实质性问题，最重要的是增加编制、增加人员。在市一级，有的市里成立一个处级的机构，那当然要省里批了，如果不是成立处级机构而是科级机构或者仅仅涉及事业编制的问题，审批程序就比较简单。大家了解一下这个情况，无论是财政审计，还是经济责任审计，或者其他的审计我们要从总体上来考虑，市、县两级审计机关要充分地向本级党委、政府和编制部门汇报当前审计机关任务重与人力不足的这种现实状况，取得党委、政府和编制部门的理解、支持，尽最大努力来增加一些编制。增加编制必须用好，要用一种新的富有改革精神的用人办法，吸收一些优秀的同志进入各级审计机关，特别是对比较紧缺的计算机审计人才，工程审计、法律、和其他方面的一些人才，关键是人的全面素质、综合素质要高。我们今后用人的标准应该是复合型人才的标准，不是单一的某一个方面有专长，无论是学什么的，都应该具有比较强的应用计算机的能力、写作能力。有了编制用不好也不行，不能成为照顾关系的一种途径。

另一个方面也很重要，就是我们不能单纯地依靠政府给我们增加编制。从总的趋势来讲，各级政府机关编制不会放得很宽，过去我们经历过了，隔几年搞一次机构改革，不断地精简机构，提高效率，这是一个总的方向，审计机关也不例外。最重要的是要求提高效率，仅仅依靠增加人力，不用说不可能增加很多，即使我们感到增加的不少了，也仍然不能解决根本问题。还有一个办法，我们要利用审计法规定的一些便利。《审计法》规定，我们可以聘请社会上的符合审计工作要求的人员来参加审计工作，聘请多少为宜，可以根据工作需要来确定。但人员的质量关一定要把住，管理一定要跟上来。如果没有有效的管理，外部聘请来的人员出了问题怎么办？如果没有有效的培训和管理、指导，他连我们审计机关的规矩都不懂，连《审计法》都不懂，怎么审计？怎么用聘请来的人员？可以和我们的人员编到一起来工作，在审计机关骨干人员的带领和指导下，发挥受聘人员的业务专长，作为一种辅助力量来开展工作，是可以的。

省厅近几年来在这方面也作了一些尝试，实践的效果应该说也是比较好的，尽管我们也还存在一些困难，有时候需要的人员比较多，但是资源有限，在用人较多的时候一下找不来那么多合格的人，还有找来的人员怎么样工作，怎么样用好，也存在困难。但毕竟有这样一种途径，有这样一种渠道，只要方法对头，能够用一种比较的好的方法，通过一种选拔，把社会上的优秀人员、闲散的专业人员聘进来，能够以一种科学的管理来用他，就可以发挥应有的作用。

今年，省审计厅和省人事厅所属的山西人才交流中心共同建立了一个审计人才库，通过广泛的调查了解，通过一些现代的信息手段，通过考试，把一部分社会上闲散的专业人员集中到我们的审计人才库里，这个库的规模应该相对的大一些，不一定入库的人马上都用，但是需要用的时候可以到人才库里去选人，根据不同的专业，财政审计或者投资审计，不同的审计项目，都可以到这个人才库里去选拔符合要求的人员。人才库的建设，我们今年刚刚搞起来，还有一个不断完善的过程，但是这是一种可行的途径。有了这样一种途径，可以避免聘请社会审计力量过程中的无序状态。我希望我们各地的财政审计工作，包括其他方面的审计工作，各级审计机关在这个方面都可以做一些探索，还可以不断总结经验，不断完善。立足于当地的实际情况，通过多种方式，有效地解决人力不足的问题。从社会上聘用人员的这种做法，我认为也是今后相当长的一个时期可行的一个办法，不是权宜之计。我们应当有一种长远之计。

当然，这里还涉及到一个审计经费的问题。用人是应该有报酬的，不能白用，而且报酬也应该合理一些，有一种激励机制，才能用来优秀的人，高质量的人，如果报酬太低了，素质比较高的人、水平比较高的人就不会来，该提高点待遇，就要提高点。这就要求我们的审计经费要有保障。审计经费方面，据我了解现在各市市级审计机关困难不大，县级审计机关困难多一些。对审计机关经费困难问题，希望大家还是要多向政府汇报，多和财政部门沟通。审计机关的经费，不能和别的行政机关一样对待，要充分考虑到审计工作的特点，审计工作是需要花钱的，有一定成本的。我们派出一个审计组，大量的时间在外工作，有很多开支，是业务性开支，是审计的成本，而其他一些以管理职能为主的部门就没有这种开支，性质有很大不同，不能简单地按同样的定员定额基数来对待，认为审计部门已经比别的部门多了，不能再多了，这个道理不对，必须看到这种特点。在充分保证审计经费的前提下，继续探索从社会上聘用人员的办法，有效地解决审计力量不足的问题，在可能的情况下，做更多的工作，发挥审计机关的应有作用。

借这个机会，我就以上问题和大家交流一下。还有很多问题，是财政审计工作的实践中提出来的一些比较尖锐的问题，需要我们大家认真分析研究，希望大家能够充分地展开讨论，交流研讨。同时希望大家在今后工作中，努力创新，不断开创全省财政审计工作的新局面，做出新的更大的成绩。