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关于2008年度省本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告

----2009年7月29日在山西省第十一届人民代表大会常务委员会第十一次会议上

【时间:2009-10-31】   【来源:山西省审计厅】    【大】 【中】 【小】

 

主任、各位副主任、秘书长、各位委员:

我受省人民政府委托,向省人大常委会报告2008年度省本级预算执行和其他财政收支的审计情况,请予审议。

根据《中华人民共和国审计法》和《山西省地方各级预算执行情况审计监督实施办法》的规定,省审计厅以科学发展观为指导,紧密围绕我省转型发展、安全发展、和谐发展和保增长、保稳定、保民生,保持我省经济平稳较快发展的目标,采取全省各级审计机关统一组织,上下联动,预算执行审计和专项资金审计相结合的方法,于今年2月至6月,审计了省级16个部门,延伸审计了267个部门所属单位和项目承担单位,并组织全省各级审计机关对国土资源、环境保护、社会保障、三农、科技、教育、卫生等17项重点专项资金的征收管理使用情况进行了审计和审计调查。

审计结果表明,2008年,面对全球金融危机带来的严重困难,在省委、省政府的坚强领导下,全省各级政府和有关部门认真贯彻科学发展观,积极落实中央关于扩大内需,保持经济平稳较快增长的政策,加快转变发展方式,推动经济结构调整,注重节能减排和环境保护,大力保障和改善民生,全省财政收入实现了较大幅度的增长,经济社会朝着又好又快发展的目标扎实推进。全省财政总收入完成1518.78亿元,比上年增长26.5%,其中,省本级一般预算收入完成197.62亿元,为年度预算的111.1%,比上年增长24.72%。省本级一般预算支出执行326.95亿元,为年度预算的81.98%,比上年增长19.81%。农林水事务、教育、医疗卫生、环境保护等重点支出有较大增长,财政对经济社会发展的保障作用得到较好发挥。

一、省本级预算执行审计和财政专项资金审计、审计调查发现的主要问题

2008年省本级预算执行和财政专项资金管理使用的总体情况较好。审计也发现了一些问题。主要是:

(一)项目库管理制度未全面落实。2008年,省财政厅纳入正式项目库管理的6897个财政性资金项目368.94亿元中,有143个项目223.19亿元未落实到具体项目承担单位和具体用途,占财政性资金项目预算的60.49%,其中,省财政未按规定将省人大批准的72个一般预算项目支出29.18亿元批复到部门执行。因有关部门报送资金使用计划不及时等原因,截至2008年底,仍有53.39亿元未分配,占财政性资金项目预算的14.47%。省财政未按规定将本年超收、上年净结余安排的56.06亿元项目预算纳入财政项目库管理。项目的完成情况、验收总结、绩效评价等也未纳入项目库管理。省发改委、省环保局等有关部门建立的项目库,在项目顺序执行等方面还存在较大差距。

(二)财政国库集中支付制度和政府采购制度执行不够规范。2008年,有99.14亿元省级预算外资金未实行国库集中支付,将应实行财政直接支付的支出40.61亿元实行授权支付,占财政授权支付总额的53.86%,将11.04亿元直接支付资金支付到36个部门及所属单位账户,有86个部门利用授权支付的机动性,将房屋建筑物购建、办公设备和交通工具购置等1.32亿元支付到本部门及所属单位账户。

2008年省财政批复省级部门预算时,未将属于政府采购范围的采购事项9.88亿元列入政府采购预算。省级104个部门单位政府采购预算资金3.64亿元,未能细化到具体采购品目,占省级政府采购预算的29.69%。审计抽查发现省级21个部门单位未经政府采购自行购置网络、办公自动化设备和汽车等7852.71万元。

(三)省统筹基建计划执行进度较慢,部分项目计划不完善。2008年省统筹基建计划88.26亿元中,有41.07亿元未细化到立项等程序完备的项目上,有1.43亿元被安排用于178个单位经费补助或未履行立项等程序的基建项目,第四季度执行的有24.29亿元,年末未执行的有2.88亿元。

(四)57个县(市、区)财政、国土资源部门滞留未拨农村地质灾害治理项目资金3.6亿元,占财政安排资金的31%;调查的30个土地开发整理、复垦项目有2.95亿元(为应拨资金总额的65.57%)滞留在财政和国土资源部门;5个县及有关乡镇滞留拖欠征地补偿费2496.8万元;48个县(市、区)财政部门未按规定落实农村地质灾害治理项目配套资金1.69亿元,占应配套资金的25.17%;8个县(区)国土资源部门挤占挪用矿产资源补偿费和两权价款安排的专项资金5241.39万元用于弥补经费等开支。

(五)截至2008年底,8个市、65个县(市、区)累计欠征排污费4.32亿元;3个市、34个县(市、区)违反“收支两条线”规定将排污费1.51亿元缴入财政专户或环保部门、收费大厅设立的收入过渡户。在已完工的507个项目中,有209个项目多报投资13.81亿元,有219个未办理竣工验收手续。省及6个市、68个县(市、区)财政和环保部门超范围分配使用排污费1.91亿元用于环保部门经费、自身能力建设和非污染治理项目支出。有5个环保治理项目承担单位挪用专项资金1015万元用于日常业务支出。

(六)11个市累计欠征欠缴水资源费2.95亿元;11个市少提地方水利建设基金1.09亿元;审计抽查的74个水利建设项目省市县财政配套资金未到位1.39亿元。

(七)汾河流域植被恢复和交通沿线荒山造林项目,总投资6.83亿元,11个市、114个县(市、区)财政和省直9个林局应配套2.05亿元,有1.52亿元未到位;有67个县(市、区)财政未安排城市绿化项目资金,有3个市、103个县(市、区)财政未安排后期管护经费;9个市、16个县(市、区)财政部门应拨未拨42项省级造林绿化工程资金6408万元;3个市、41个县(市、区)财政部门未按规定对7.14亿元省级重点造林绿化资金实行专户管理;省林业厅所属黑茶山林局和5个县区的9个绿化项目在财政资金1141.52万元到位的情况下未按计划如期完成;省林业厅所属5个单位和10个县(市、区)的36个造林绿化项目在省补资金1263.37万元到位的情况下当年未实施。

(八)截至2008年底,全省59个县(市、区)财政、农业主管部门滞留未拨农业专项资金1.5亿元;省级和24个县(市、区)农业部门和项目实施单位将新农村建设资金1225.76万元用于弥补经费、建办公房、购车等;7个县(市)的28个项目实施单位财务管理不规范,存在使用不合规票据报账、超限额使用现金等555.62万元;17个县未按规定落实沼气工程、能繁母猪补贴、优势农产品等项目配套资金2642.35万元。

(九)9个市财政未按规定安排扶贫开发配套资金5116万元,占应配套资金的64.29%;省发改委、经委、煤炭局、中小企业局按规定应当筹集的“两区”开发资金4.8亿元不到位;扶贫培训管理不规范,审计抽查21个扶贫培训基地,有15个在未缴销培训券15968张(面额551.23万元)的情况下,省扶贫办、省财政向有关培训基地拨付了培训经费,培训券制度流于形式。

(十)省级198个淘汰落后产能项目和89个节能项目4.28亿元下达不及时,其中126个淘汰落后产能项目资金7539.4万元至2009年4月底仍未下达;98个节能项目未按规定报经市财政部门审核同意。

97个淘汰落后产能项目虽已按计划关停,但未按规定时限拆除并恢复地貌;列入补偿资金范围的296个淘汰落后产能项目,有47个项目没有立项审批文件,有9个项目没有工商注册登记手续,有67个项目没有环保部门审批手续。审计调查的355个淘汰落后产能项目中,有164个验收资料不齐全。

(十一)29个县(市、区)未按规定建立科技研发项目库,33个县(市、区)确定项目未经过项目库筛选,38个县(市、区)确定项目未经过专家评估论证,6个市和10个县(市、区)第四季度才下达科技研发专项资金计划,影响了预算执行效率;省级安排的64个项目中,有20个已到期未完工,有27个已完工未验收;在调查的1370个项目中,有1129个项目资金未按规定实行专户存储单独设账核算;32个项目承担单位挤占挪用科技研发资金939.24万元用于经费等开支。

(十二)6个市、19个县(区)应征未征教育费附加1.1亿元;5个市、19个县(市、区)财政未按规定落实教育专项配套资金1.6亿元;4个市、4个县的3个教育部门和34所学校违规发放奖金补助2647.8万元;各类学校债务负担较重,审计调查的4791所学校截至2008年底累计债务余额79.2亿元。

(十三)59个县(市、区)的390个县乡医疗服务体系建设项目资金7484.94万元未落实,占应落实资金的10.59%;64个县(市、区)的309个项目未经批准变更建设规模11.4万平方米;71个项目单位将专项资金1104.53万元用于计划外项目、偿还债务等支出;26个县(市、区)273个项目单位实施的投资7453.98万元工程未实行招投标。

(十四)3个市中级法院和12个县级法院违规借款、挪用办案资金、坐支土地及资产出让收益等1.02亿元用于审判法庭和人民法庭工程建设;25个审判法庭和19个人民法庭建设县级财政资金不到位9612.2万元,占应到位资金的77.68%。

(十五)全省下岗失业人员小额贷款担保业务未能充分开展,2008年底全省下岗失业人员小额贷款担保基金为5.32亿元,仅为1.68亿元贷款提供了担保,按可以放大5倍的高限测算,还有20多亿元的贷款担保空间。通过小额贷款扶持下岗失业人员就业创业的政策效应没有得到充分发挥。

各级担保公司常规担保业务开展不力,2008年78个担保机构注册资本29.26亿元,当年实际提供贷款担保54亿元。担保能力还有较大空间。

对审计发现的问题,审计机关已依法出具审计报告、下达审计决定,要求有关部门和单位予以纠正;对涉及制度、政策、体制不完善的问题,已分别向有关部门和领导机关提出审计建议;对涉嫌违法犯罪的案件线索,依法移交纪检、检察、公安机关和有关主管部门查处;对专项资金审计和审计调查情况,省审计厅已分别向省人民政府作出专题报告。目前,经审计的各有关部门和单位正在按照审计机关作出的审计决定和审计建议,采取措施进行整改。

二、对存在问题的原因分析及改进财政资金管理使用的意见

针对今年省本级预算执行和其他财政收支审计发现的突出问题,为进一步提高预算管理水平,提高财政资金使用效益,促进我省经济社会平稳较快发展,提出如下意见。

(一)进一步细化和改进预算管理,增强预算的约束力,完善依法理财、民主理财、科学理财的机制。

预算执行中存在的问题,大多是由预算编制不细甚至无预算的现象衍生出来的。进一步细化预算,改进和加强预算管理,是实现依法理财、民主理财、科学理财的重要途径。省人民政府将组织省财政厅等有关部门,采取有效措施,切实解决预算编制和执行中各环节衔接不够紧密、部门间配合不力、基础工作薄弱、审核论证不严、监督制约缺失等问题。细化部门预算,完善项目库制度,严格控制预留机动财力的比重,克服预算执行、项目安排、资金使用等方面的随意性,进一步实现预算编制和执行过程的规范化、制度化、法制化。

(二)依法加强征收管理,防止财政收入流失。

在我省财政收入连续多年实现较高增长的形势下,一些地方和部门满足于完成任务,对应收尽收有所忽视,加之现行的计划管理与考核方式不够科学,一些地方和部门人为调节收入,部分财政收入不能及时征缴、入库,应征未征、应缴未缴、截留坐支等现象长期难以克服,不但使财政收入难以真实客观地反映经济发展的实际状况,而且极易造成财政收入的流失。在应对全球金融危机,保持经济平稳较快发展的新形势下,省人民政府将组织有关部门认真调查研究,制定一套符合科学发展观要求和我省实际情况,能够激励和引导税务等有关部门依法实施征管,努力做到应收尽收,又能灵敏适应经济发展形势与市场变化的征管考核机制。结合开展煤焦领域反腐败专项工作,加强对煤焦企业及非煤矿山税收、煤炭可持续发展基金、探矿权采矿权价款等非税收入的征收管理,针对已经暴露出来的各种漏洞,采取有效措施,进一步明确各有关部门的职责,形成既密切配合又互相制约的工作机制,严格依法规范财政收入申报、登记核算、征收、入库等各项基础工作,加快“金财”、“金税”工程建设,实现税收和非税收入征收管理的信息化、现代化,确保各项资金应收尽收,杜绝应收不收、应缴不缴、截留坐支等导致财政收入流失的现象。

(三)改进财政资金管理和分配使用方式,提高财政资金使用效益。

财政资金多部门多头管理,是造成部分财政资金管理薄弱、使用效率低的重要原因。省人民政府将组织有关部门研究改进省级财政资金管理方式,加强集中管理和统一调度,克服分散性。

在财政资金分配使用、项目确定和实施过程中,各有关部门的工作协调配合不够,有时互相脱节、各行其是,致使一些项目未能履行规范的审批程序,一些项目未能按计划实施,一些部门截留、滞留、挤占挪用财政专项资金,是造成部分财政资金使用效益低甚至损失浪费的重要原因。省人民政府将组织有关部门制定和完善有关工作制度,进一步明确各有关部门的职责权限,形成各部门紧密衔接、规范有序,既协调互补又相互制约的工作机制,克服互相扯皮、政出多门、低效无序等弊端。

财政资金分配使用较为分散,特别是许多项目资金要求层层配套而实际难以到位、许多资金在项目总投资中只占极小的比重,对项目建设没有实质性影响,形成撒胡椒面的现象,也是部分财政资金使用效益差的重要原因。省人民政府将组织有关部门进一步研究,改进和完善财政资金向各个领域投资管理制度,改进和完善项目资金安排使用办法,向各类企业等经营性领域项目的投资,应当明确股权、产权等所有者权益。克服财政资金使用不适当的分散性,将有限的财力更多地用于教育、卫生、社保、三农等民生领域和基础设施建设,逐步减少财政资金对竞争性领域的投入。

(四)完善决策程序,加强监督检查。

项目决策和实施过程中随意违反可行性研究、评审论证、招标投标、监理、验收等程序,管理松弛,透明度不够,监督制约不力,是部分财政资金和政府投资建设项目效益不好和损失浪费的重要原因。有的项目决策未经严格论证就盲目决策,草率上马,决策之时就埋下了损失浪费的隐患,有的脱离实际,讲排场,比阔气,搞劳民伤财的形象工程,有的主管部门借机挤占挪用专项资金为本部门或少数人谋取利益,有的规避招标、政府采购等法定程序,或指定无资质的单位负责监理,有的项目决策、施工、监理、评审论证、验收各个环节的工作都由同一个部门负责,还有的部门把自己管理范围的项目委托给所属的企业、事业单位实施。这些做法,不但容易造成浪费,还可能出现权钱交易等腐败现象。省人民政府将组织有关部门研究进一步规范财政资金使用和政府投资建设项目管理的办法,堵塞漏洞,完善制度,杜绝上述现象的发生。在当前应对全球金融危机,贯彻扩大内需,保持经济平稳较快发展政策的新形势下,省人民政府将组织有关部门,对财政资金使用和扩大内需重大建设项目实行跟踪审计和监督检查,加强对项目计划管理和资金保障、审批程序等方面的统筹协调,提高工作效率,为重点工程建设营造良好环境,确保工程建设进度和质量,提高投资效益。

近年来,随着国有企业改革和投资多元化的发展,财政资金向民营企业、混合所有制企业投入不断增加,但在后续管理、违约责任等方面制度不健全,缺乏必要的监督制约。省人民政府将组织有关部门制定和完善这方面的专项制度,规范行政行为,促进企业健康发展。

(五)加强对财政性担保机构的管理和指导,帮助中小企业解决融资难问题。

目前,我省中小企业融资难与财政性担保机构业务开展不充分的现象同时存在,特别是为解决下岗失业人员再就业而设立的小额贷款担保业务开展很不充分,与政策目标差距较大。妨碍担保业务发展的主要原因是担保公司体制不顺、管理不规范、激励和约束机制不健全、经营机制缺乏活力。省人民政府将组织有关部门认真研究,采取有效措施,加强对担保机构的管理、约束、指导和考核,帮助担保机构完善法人治理结构,提高管理水平,增强抗风险能力,大力拓展业务,充分发挥各级财政性担保机构和担保资金在扶持中小企业发展、促进下岗失业人员再就业等方面的重要作用。可以根据担保公司管理水平和业绩情况,在改进和提高的基础上,增加担保机构的注册资本金,增强其担保能力,为中小企业发展提供有力支持。

(六)建立和完善国有企业国有资本经营收益制度。

由于缺乏规范的国有企业国有资本经营收益预算管理制度,导致财政应当从国有企业获取的收益长期以来未能落实,企业自有资金与国有资本的界限含混,企业对外投资行为不规范,损失浪费时有发生,同时也有不少地方政府和部门,随意向企业摊派,损害政府形象,增加了企业资金使用的随意性,还极易引发各种腐败现象。国有资本经营预算制度的缺位,也容易造成企业对政府的过度依赖,弱化了企业的竞争能力,不利于企业在市场经济条件下的健康发展。国有资本经营预算,是国家以所有者身份依法取得国有资本收益,并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算,是政府预算的重要组成部分。建立国有资本经营预算制度,对增强政府的宏观调控能力,完善国有企业收入分配制度,推进国有经济布局和结构的战略性调整,集中解决国有企业发展中的体制性、机制性问题,具有重要意义。根据国务院的有关规定,省人民政府将尽早研究建立我省国有企业国有资本经营预算制度,以利增强政府的宏观调控能力,规范国有企业收入分配制度,促进国有企业深化改革,健康发展,促进我省经济社会转型发展、安全发展、和谐发展目标的全面实现。

 

主任、各位副主任、秘书长、各位委员:当前我省经济正在走出全球金融危机带来的低谷。困难多,机遇也多。我们要继续认真贯彻落实中央关于扩大内需,保持经济平稳较快发展的政策,全面落实科学发展观,坚定地实施煤炭资源整合,加快经济结构调整,大力推进以改善民生为根本目标的重点工程建设,努力建设文明富裕、山川秀美的新山西。

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