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明确思路、突出重点 着力提升经济责任审计的质量和水平

----在经济责任审计研讨会上的讲话

【时间:2015-07-29】   【来源:山西省审计厅】    【大】 【中】 【小】

(2015年7月28日)

省审计厅副厅长  高爱平

同志们:

按照王亚厅长安排,我们召开这次经济责任审计研讨会,分析经济责任审计面临的新形势、新任务和新要求,听取大家的工作建议,进一步明确经济责任审计的内容、重点,规范审计行为,不断提高经济责任审计质量和工作水平。下面,我谈几点意见。

一、经济责任审计基本情况

经济责任审计工作是伴随着我国经济、政治体制改革的不断深入和民主法制建设的大力推进,逐步建立和发展起来的。我省经济责任审计工作从2000年起步,在审计署、省委、省政府的正确领导下,认真贯彻中央和省的有关规定,稳步推进全省经济责任审计工作。目前,我省各级审计机关对各级次、各类别领导干部的经济责任审计已经全面展开,包括各级党委、政府、审判机关、检察机关、各级党政工作部门、事业单位和人民团体等单位的党委(党组、党工委)正职领导干部和行政正职领导干部以及政府设立的开发区等的主要领导干部,国有及国有资本占控股地位或者主导地位的国有企业法定代表人,形成了以任中审计为主,任中审计与离任审计相结合的审计模式,逐步建立起了重要领导干部任期内的轮审制度。据统计,截至2014年底,2008年以来全省共审计12988人次。其中省管领导干部248人次,县处级1653人次,乡科级     11087人次。经济责任审计在加强干部管理监督和党的执政能力建设、推动反腐倡廉、促进经济社会科学发展等方面发挥了积极作用。

2013年至2014年,根据省委组织部提名和省经济责任审计领导组安排,我厅组织实施对110名省管领导干部的经济责任审计,其中:任中30名、离任80名。省厅直接审计81名,授权市级审计机关审计29名。审计工作有四个特点:

一是围绕强化对权力运行的制约,着力监督检查领导干部守法守纪守规尽责情况,促进依法行政和政令畅通,推动了领导干部遵纪守法意识和自我约束能力的提高,有效防止了权力失控、决策失误和领导干部行为失范。二是围绕反腐倡廉建设的各项部署,加强对重点地区、重点部门和关键岗位领导干部的审计,严肃揭露和查处重大违法违纪问题。努力实现对各层级、各类别主要领导干部有关经济权力监督的全覆盖,积极发挥反腐败利剑作用。三是围绕推动建设高素质执政骨干队伍,重点检查评价领导干部履职尽责情况,为干部考核、任免、问责和管理监督提供参考,促进增强依法履职和接受监督的意识。四是围绕推动科学发展和维护经济安全,注重从体制机制制度层面反映问题和提出建议,促进完善制度、深化改革。为各级党委、政府及相关部门决策提供了客观准确的信息和依据。

通过审计发现违规和管理不规范金额1058.86亿元,其中:领导干部负有直接责任金额9.41亿元、主管责任金额29.98亿元、领导责任金额1019.47亿元。发现和移送涉嫌违法违纪案件线索49件,涉及单位48个、金额62461.53万元。损失浪费金额1.03亿元。为加强对领导干部的监督管理,促进党风廉政建设惩治腐败,规范财政经济秩序发挥了重要作用。

二、经济责任审计存在的主要问题

当前,针对我省发生系统性、塌方式腐败的问题,各级党政领导、纪检监察部门、审计机关,均对如何进一步发挥审计监督的重要作用预防和惩治腐败,进行广泛深刻的反思和剖析。今天的研讨会,实际也是一次对经济责任审计工作反思剖析的动员会和交流会。如何正确看待我厅经济责任审计的现状?经济责任审计工作对预防和惩治腐败发挥的作用究竟如何?中央和省委查处的重大案件,哪一个是我们提供的案件线索?我们工作能力水平与反腐败“尖兵”、“利剑”是否相适应?差距有多大?这些问题需要我们深刻思考,在思考的基础上考量我们的工作情况。

近年来,虽然经济责任审计工作在促进领导干部依法、民主行使权力以及案件查处、巡视工作和干部选拔任用中取得一定成效,但与中央、地方党委政府的要求和人民群众的期望相比还有很大差距,我们必须高度认识所肩负的责任,必须认真查找我们工作中存在的问题和不足,必须认清我们存在的风险,在今后的工作中有针对性地予以解决。

(一)对经济责任审计的认识还不到位。主要表现是,有的审计人员认为经济责任审计无所不包,在审计内容上贪多求全、生拉硬扯,盲目扩大审计范围;有的认为经济责任审计账簿资料是取证的主要依据,只是就账查账,方法单一、无所作为;有的在审计中重点不够突出,“胡子眉毛一把抓”,对重点事项关注不够、站位不高、审的不透。

(二)传统审计方式尚未得到根本改观。有的项目审计内容还局限于财政财务收支审计,对领导干部经济决策权、管理权、经济政策执行和监督权等方面的内容揭示的少;在审计方法上还存在“就审计而审计”、“就违纪查违纪”的现象,满足于完成指令性审计任务的时间和数量要求,满足于收缴违纪违规金额,从宏观全局揭露体制性障碍、制度性缺陷不够。

(三)审计报告质量不高。审计报告是经济责任审计工作成果的载体。目前,由于党委、政府及有关部门对领导干部经济责任审计的重视,各方面对审计报告的需求越来越多、层次越来越高,而我们的审计报告质量参差不齐,难以向有关部门提供可信、可用、可靠的审计结果。主要表现在审计报告、结果报告的层次、结构还不够合理。审计报告基本情况有的表述过于繁琐,有的表述不够完整;领导干部履行经济责任取得的主要业绩有情况、无事项,有事实、无数据,修饰性语言较多,让人感觉可信度不足;审计评价没有按照“审什么评什么”原则,注重事实、辩证分析、稳妥定论等等。

(四)人员业务素质不适应工作需要。目前,各级审计机关每年投入经济责任审计的力量已占40%以上,经济责任审计的内容逐步扩展到领导干部贯彻执行经济政策和决策、实施经济管理、促进经济发展和保持廉洁自律等情况,审计评价的全面性、科学性和可操作性也在不断增强,经济责任审计工作进入了规范发展、全面推进的新阶段。面对新形势、新任务、新要求,我们的审计队伍在很多地方还不适应。能力不足、本领恐慌和人才匮乏,阻碍着审计工作创新和发展。经济责任审计涉及面广、政策性强、内容复杂,审计人员的实际工作能力与要达到的目标差距较大,传统的审计方法和思维方式难以适应经济责任审计工作的需要,综合素质需进一步提高。

三、充分理解经济责任审计的本质要求和目标任务

 党中央、国务院历来高度重视经济责任审计工作。党的十八大提出,要健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。十八届三中全会提出,要加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督,加强行政监察和审计监督,健全改进作风常态化制度。党的十八届四中全会决议、《国务院关于加强审计工作的意见》,中央七部委颁布施行了两办《规定》实施细则等重要文件都对推进经济责任审计工作作出部署。

习近平总书记多次强调,要坚持党要管党、从严治党,强化对权力运行的制约和监督,坚持“老虎”、“苍蝇”一起打,把权力关进制度的笼子里,加强审计工作特别是对重点领域、重大项目、重点资金的审计监督。李克强总理多次要求,审计要发挥国家利益捍卫者、公共资金守护者、经济发展“安全员”、权力运行“紧箍咒”、反腐败利剑和深化改革“催化剂”的作用,对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部经济责任履行情况实现审计监督全覆盖。

经济责任审计是社会主义审计监督的制度创新,深化经济责任审计,首先要明确经济责任审计的本质要求和目标任务。经济责任审计是审计机关依法依规对党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任履行情况进行监督、评价和鉴证的行为。其核心内容是:经济责任履行情况,职能是监督、评价和鉴证。

领导干部的经济责任与其所任职务相联系,什么样的职务承担什么样的责任。围绕所任职务,研究分析权力、责任,以职定权、以权定责、以责定审,促进权责相当,这是经济责任审计的本质要求。监督、评价和鉴证,要求回答有关部门和社会各界的关切:被审计领导干部应该做的事情做了吗?怎么做的?做的怎么样?有没有重大违法违规问题?既要过程,也要结果;既要成绩,也要问题。

(一)经济责任审计目标任务。

一是促进加强领导干部管理监督。党的十八届三中全会提出,要改革和完善领导干部考核评价制度。党的十八届四中全会提出,要加强审计监督,同时作出了完善审计制度的重大部署,把审计地位提升到了一个新的高度。经济责任审计将领导干部守法、守纪、守规、尽责情况作为重点,对主要领导干部是否遵守国家财经法纪、是否贯彻党和国家的方针政策、是否正确履行职责进行监督和评价,有利于促使领导干部增强遵纪守法意识和自我约束能力,正确行使党和人民赋予的权力,促进领导干部理好财、用好权、尽好责。同时审计结果为党委、政府考核、任免、奖惩、问责和管理监督领导干部提供重要参考。

二是促进加强权力运行的制约和监督,有效惩治和预防腐败。党的十八大提出,加强对领导干部特别是主要领导干部行使权力的监督。腐败问题产生的原因是多方面的,但大部分都与少数领导干部没有正确行使权力、没有切实履行职责是密切相关的。要治理腐败问题,就必须要对领导干部特别是主要领导干部权力的行使进行有效的制约。我们的经济责任审计正是以监督制约领导干部权力运行和促进责任落实为核心的审计监督制度,围绕决策权、执行权、管理权和监督权监督评价领导干部,有效推动落实责任,成为把权力关进制度笼子的一个重要环节,这有利于推动从机制上、源头上预防和治理腐败,有利于推进国家治理体系和治理能力现代化。

三是促进推动经济社会科学发展。党的十八届三中全会强调,发展仍是解决我国所有问题的关键。领导干部履行职责的核心是贯彻执行党和国家的各项方针政策和决策部署,推动经济社会持续健康发展。因此,经济责任审计最为重要的内容,就是推动制定和实施科学的政策措施,监督党和国家宏观经济政策的贯彻落实情况,确保政令畅通。经济责任审计以促进领导干部推动经济社会科学发展为目标,有利于引导领导干部树立正确的政绩观,促进领导干部按照市场经济规律思考、规划和部署工作,促进经济社会又好又快发展;有利于约束领导干部的决策行为,促进科学决策、民主决策和依法决策,发挥审计保障经济社会健康运行的“免疫系统”功能。

(二)经济责任审计的本质特征。

经济责任审计的本质特征是加强对领导干部权力的制约和监督。明确领导干部的权力是经济责任审计的前提,是确定审计内容和范围的基础。

1.以“权力清单”为抓手,厘清领导干部的职责权限。我省发生系统性、塌方式腐败的问题后,省委书记王儒林提出“六权治本”努力形成不能腐的长效机制,要把落实中办、国办《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》作为工作重点。本质上就是抓住“权力清单”这个主要载体,通过清权、减权、放权、制权、晒权,把权力关进制度的笼子里,加快建设“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”的法治政府。

两年多来,国务院部门共取消和下放行政审批事项537项,提前两年完成了简政1/3的目标。今年上半年我省落实和承接《国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》,在这轮改革中,我省需相应取消、调整或承接、对接国务院的行政审批项目115项。通过这轮改革,省本级保留的行政审批事项减少为450项。

随着简政放权持续推进,政府权力清单制度全面启动,李克强总理多次强调,“放权”后要加强事中事后监管,不能当“甩手掌柜”。6月28日,审计署发布了2015年5月稳增长促改革调结构惠民生防风险政策措施贯彻落实情况跟踪审计结果公告,披露了有的地方存在的未严格遵守简政放权、改进审批管理的强制性规定,变相开展应予取消或下放的相关行政审批;监督管理体制未理顺、审批程序设置不够合理等问题。7月22日召开的国务院常务会议提出,创新事中事后监管,大力推广随机抽查机制,克服“任性”检查,实行“阳光”、文明执法。建立“双随机”抽查机制,是加强事中事后监管的一项重大改革。

以上政策措施的制定实施,为我们依法界定领导干部的职责权限,促进领导干部明确:权力清单——法无授权不可为;责任清单——法定责任必须为;负面清单——法无禁止皆可为。为我们准确把握领导干部经济责任的内涵和外延,厘清重点、明确方向,合理分配审计力量,促进领导干部不越位、不缺位、不错位,找到路线图和工作指引。

2.从推动经济社会事业科学发展着力,突出审计重点。当前,对区域经济协调发展和宏观经济政策贯彻落实情况的审计,深度和广度都远远不够。审计要体现党委、政府工作中心,体现本地区、本部门、本单位发展基础、发展特色和环境条件,体现被审计领导干部的履职特点。对统筹区域经济发展的审计,重点关注被审计领导干部的发展战略规划、重点工作和决策部署,关注经济社会各项事业发展的质量、效益和可持续性,关注是否与地区实际相符合,是否超越地方财力、土地环境等资源的承载能力。对贯彻落实党和国家有关经济工作的方针政策决策部署的审计,要围绕中央关于稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险的政策目标,重点监督检查财政、金融、环保、民生等政策措施的执行和完成情况。审计工作中,要始终坚持围绕中心、服务大局,站在国家治理的高度谋划审计、实施审计,服务改革发展,服务改善民生,促进社会公平公正,发挥好国家审计在国家治理中的基石和重要保障作用。

 3.坚持问题导向,加大审计力度。要始终坚持发现问题、完善机制,发现国家政策措施执行中存在的主要问题和重大违法违纪案件线索,发现经济社会运行中的突出矛盾和风险隐患,发现经济运行中好的做法、经验和存在的问题,注重从体制机制制度层面分析原因和提出建议,推动廉政建设,维护财经法纪和国家经济安全,促进深化改革和创新体制机制;要始终坚持依法审计、秉公用权,依法履行宪法和法律赋予的职责,敢于碰硬,勇于担当,严格遵守审计工作纪律和各项廉政、保密规定,注意工作方法,切实做到依法审计、文明审计、廉洁审计。

4.加强对重点地区、重点部门和关键岗位主要领导干部的审计监督。重点检查重大经济事项决策、重大项目安排、大额资金使用等制度执行情况和效果,严肃揭露和查处重大违法违纪案件、重大失职渎职行为、重大决策失误、重大损失浪费、重大管理漏洞等事项。关注重要问题产生的过程、背景和原因,关注领导干部应承担直接责任或主管责任的问题,将经济责任审计监督与其他监督紧密结合,促进领导干部按照法定权限和程序行使权力,为防范权力寻租筑起防线。此外,被审计领导干部以外的其他人员对有关问题应当承担的责任,审计机关也可以适当方式向干部管理监督部门等提供相关情况。

四、认真落实“两办”规定和实施细则

为全面深化经济责任审计工作,2010年10月,中央办公厅和国务院办公厅颁布了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》。两办《规定》的实施,有力推动了经济责任审计工作的规范和深化。在两办《规定》执行过程中,出现了对部分条文的理解不统一、不一致,操作不规范等问题。审计实践中也探索形成了一些好的经验和做法,有待总结并上升为制度。2014年7月,中央纪委机关、中央组织部、中央编办、监察部、人力资源和社会保障部、审计署、国资委联合印发实施《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》,在审计对象、审计内容、审计评价、责任界定、审计结果运用、组织领导和审计实施等六个方面对两办《规定》作出了细化、补充和完善。

两办《规定》和实施细则是我们做好经济责任审计工作的指路明灯和提高审计工作质量的总抓手。首先,各级审计机关要加强对两办《规定》和实施细则的学习培训,要原原本本、仔仔细细地学习贯彻落实规定和细则原文,扎扎实实地把规定和细则落实在审计工作中。其次,突出重点,重点明确党政主要领导干部和国有企业领导人员审计对象范围。重点把握地方各级党委和政府主要领导干部、党政工作部门主要领导干部和国有企业领导人员的审计内容。重点把经济、社会、事业发展的质量、效益和可持续性,任期内举借债务、自然资源资产管理、环境保护、民生改善、科技创新等重要事项作为审计评价的主要内容。重点关注领导干部应承担直接责任的问题。再次,是要在经济责任审计的“扩面、提质、增效”上下功夫。一要推动审计对象、领域和内容上的全覆盖,优先对任职时间较长,权力相对集中和资金密集、资源富集的部门和单位“一把手”进行审计;二要进一步完善审计评价体系,抓紧研究制定不同类型领导干部经济责任审计指南,细化和规范各项操作规程,推动经济责任审计由原则之治向规划之治深化,提高审计质量;三要对审计结果的运用,要注重与干部人事、反腐倡廉工作和经济工作科学决策结合,构建结果共享平台,增强经济责任审计的实效。

五、抓住关键环节,提高审计质量。

深化经济责任审计,质量是关键。加强审计质量控制,应抓住以下九个关键环节。

一是加强计划管理,积极推进经济责任审计全覆盖。要坚持“尽力而为、量力而行、确保质量、确保效果”的原则,按照实施细则的规定,以确保审计质量为目标,严格履行计划制定的程序,增强计划的约束力,始终把工作重心和审计资源配置集中到对重点地区(部门、单位)、关键岗位领导干部任期内至少审计一次的规定要求上来,避免脱离审计力量实际,不顾审计效果,出现偏离工作主线和临时大量追加计划的做法;不能简单地、硬性地要求在固定期限内,对所有领导干部进行审计或者“逢离必审”。对资金(资产、资源)量小、经济活动简单的部门(单位)主要领导干部可以因地制宜,结合工作实际实施监督,以有效缓解审计需求旺盛与审计资源不足的矛盾。要提高计划管理的科学性和有效性,以任中审计为主、离任审计为辅,离任两年以上的原则上不再安排审计。深刻理解全覆盖的科学内涵,实现有计划的全覆盖、有重点的全覆盖、分类别的全覆盖,推动审计监督全覆盖动态循环。

二是做好审前调查了解。经济责任审计涉及面广,调查了解尤为重要。调查了解事项主要包括:当地自然环境和经济社会发展的基本情况、特点;被审计领导干部任职期间提出的区域经济社会发展思路、战略目标、措施及落实情况和效果,统筹区域经济社会发展情况;与有关部门签订的目标责任书和工作任务完成情况;贯彻落实上级宏观调控政策措施情况等。通过调查了解,对体现被审计地区或单位特色,以及领导干部执政理念和成绩的主要工作有个初步印象,再结合审计目标、审计资源等,把握审计重点,做到有的放矢。

三是加强现场管理,防范审计风险。与被审计领导干部履行经济责任有关的重大事项,往往同时涉及财政收支、股权投资、土地出让、资产处置、环境保护等多方面,因此经济责任审计对审计人员的专业化水平和审计现场的组织管理都有很高要求。现场审计中,要严格执行国家审计准则等有关规定,除设立综合协调组,明确审计重点,把握审计整体进度和安排外,还要对应审计内容,设置若干个审计业务小组。各业务小组既要发挥专业特长、重视审计取证、对负责领域审深审透,还要分工合作、资源共享、处理好总体和个体,整体和局部的关系,服从综合协调组的工作部署和安排。综合协调组要把握总体,合理配置审计资源,及时传递有关信息,对审计事项的执行、调整和完成情况进行动态追踪和管理,要通过完善组织领导、明确工作职责的方式加强审计现场管理,打破各审计小组各自为战的局面。通过加强对现场审计工作严谨细致的组织和管理,落实审计责任,保证审计质量,防范审计风险,确保经济责任审计报告和审计信息中反映的问题事实清楚、定性准确、数据可靠。

四是规范审计评价,提升审计报告的准确性和含金量。要认真贯彻我省制定的省管领导干部经济责任审计操作规程(试行)对审计评价的要求,严格规范业务行为。对同一类别、同一层级领导干部履行经济责任情况的评价,应当具有一致性和可比性。审计评价关注与领导干部履行经济责任有关的“四权一廉”等活动的经济效益、社会效益和环境效益,关注任期内举借债务、自然资源资产管理、环境保护、民生改善、科技创新等重要事项,关注领导干部应承担直接责任的问题。要在认真总结经验的基础上,深入分析各级党委、政府和干部管理监督工作的需求,对经济责任审计报告和结果报告进行专题研究,改进和规范报告的格式、内容和写法等,努力提高审计结果报告的准确性和含金量,确保审计结果可用管用好用。

五是关注环保责任,探索领导干部自然资源资产离任审计。开展领导干部自然资源资产离任审计,是新形势下党和国家赋予审计机关的重要职责。审计机关要坚持依法依规、客观公正、科学认定、权责一致、终身追究的原则,积极探索领导干部自然资源资产离任审计与任中审计、与经济责任审计以及其他专业审计相结合的组织形式,紧紧围绕领导干部责任,把环境问题突出、重大环境事件频发、环境保护责任落实不力的市、县党政领导干部作为先期审计对象,要把大气、水、土壤污染防治和推进生态文明建设作为重中之重,推动对党政领导干部生态环境损害进行责任终身追究,争做生态文明建设的排头兵。

六是推进部门、单位内部管理领导干部经济责任审计,形成国家审计和内部审计的监督合力。各部门、各单位内部管理的领导干部行使着部门、单位内部重要的管理职权,应当依法接受经济责任审计监督。按照干部管理权限,根据两办《规定》及其《实施细则》的规定,部门、单位(含垂直管理系统)内部管理领导干部的经济责任审计,由部门、单位负责组织实施,部门和单位可以根据实际情况,制定本部门和单位内部管理领导干部经济责任审计的规定。部门、单位内部管理领导干部经济责任审计是国家审计机关开展经济责任审计的重要补充,有利于形成国家审计和内部审计的监督合力,推动各部门、单位事业的科学发展。

七是拓宽审计视野,稳步开展村(社区)主要负责人审计。

审计机关要结合本地实际,坚持问题导向,重点关注国家和地方投入资金较多的村组、城镇周边重点社区、财务管理混乱,村民(居民)上访较多的村组(社区);关注新型城镇化、新农村(社区)建设情况、村级(社区)集体资金、资产、资源管理和使用情况、以及与村民(居民)权益密切相关的事项等,切实维护农民(居民)权益和保障农村社会(社区)和谐稳定,推动农村党风廉政建设,有序推进审计监督全覆盖。

八是加强信息化建设,探索开展计算机审计。信息化技术是深化经济责任审计的重要手段。要大力加强信息化建设,探索大数据环境下经济责任审计发展的新思路。一是要建立审计管理数据库。包括审计对象数据库和审计项目数据库。不仅要建立审计对象数据库动态管理机制,及时上载更新审计对象情况,所属地区、部门单位情况和以往接受审计的情况;还要建立审计项目数据库,为审计人员和干部管理监督部门查询了解有关项目信息、审计结果等提供便利,为提高审计效率、科学审计管理、实现审计监督全覆盖创造条件。二是建立审计数据分析平台。经济责任审计因为对象层次较高、影响较大而备受有关方面重视,在归集数据资源方面具有一定优势。经济责任审计是发展和深化其他专业审计的一个很好的平台,综合应用经济责任审计中掌握的数据资源开展大数据分析,对于总体分析发现疑点、分散核实系统检查,更好地发挥审计成效等将发挥重要作用。

九是强化业务培训,健全经济责任审计专业人才培养机制。全省审计机关要树立全员经济责任审计的理念和思路,健全经济责任审计专业人才培养机制,上级审计机关要有计划、有步骤地加大对下级审计机关人才的培养,结合审计职业化建设规划,创新培养人才的渠道和方法,采取“走出去”和“请进来”方式,增强培训的针对性和实用性,根据培训对象的不同需求,加大对不同层级审计人员的培训力度,增强培训方式的多样性和针对性,积极为经济责任审计人员搭建相互学习、共同提高的平台。在全面提升审计人员政治素养、政策水平和业务胜任能力的基础上,重点加大对年轻审计干部和一线业务骨干的培养和培训力度,努力打造适应经济责任审计事业发展的审计队伍。

同志们,经济责任审计是实践的创举,需要通过实践不断完善、总结和提高,我们要加强调查、研究,对一些好的经验和做法及时归纳、提炼、升华和推广,在实践中加强经济责任审计的基础和应用理论等研究,不断提高经济责任审计的质量和水平。我们要增强责任感和使命感,积极创新,主动作为,扎实工作,依法履职尽责,为推进经济责任审计发展谱写新的篇章!


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