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总结经验 开拓创新 不断提高投资审计工作质量和水平

——高爱平副厅长在全省政府投资审计培训班上的讲话

【时间:2015-12-25】   【来源:】    【大】 【中】 【小】

同志们:

12月8日,审计署召开会议传达学习了中央办公厅、国务院办公厅《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件。使我们进一步感受到党和政府对审计工作的高度重视,社会各界对审计工作的热切期盼。刘家义审计长在会议讲话中,要求我们深入学习文件精神实质,把思想和行动统一到中央决策部署上来。以严格的纪律、扎实的作风抓好文件的贯彻落实。认真履职尽责,更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。切实加强队伍建设,努力打造审计铁军。认真总结实践经验,积极探索,锐意攻坚克难。

今天,我们在南京审计学院举办全省投资审计培训班,就是对刘家义审计长指示精神的贯彻落实,目的就是要进一步统一思想,明确职责,总结经验,增强投资审计人员综合素质,不断提高投资审计工作质量和水平。希望大家珍惜这次难得的学习机会,通过专家教授的讲解和同志们带着实际问题有针对性地探讨交流,开阔新视野、接受新信息、掌握新本领,真正能有所收获、有所提高。培训学习期间,同志们要尊师爱教、勤学好问、遵守纪律,树立审计干部的良好形象。

借这次培训学习的机会,我就近几年投资审计工作简略回顾一下,对进一步做好投资审计工作谈几点意见。

一、投资审计工作回顾

近年来,我省政府投资审计工作在厅党组和市、县党委、政府的正确领导下,紧紧围绕我省经济工作中心,紧扣“反腐、改革、法治、发展”主线,坚持审计监督和服务并重,依法履职、敢于担当、求真务实,在加强建设项目管理,规范建设市场秩序,节约政府资金,促进廉政建设等方面发挥了重要的作用,为我省经济社会发展做出了应有的贡献。2011年以来,发现各类违规和管理不规范资金158亿元,节约、挽回损失15.9亿元,发现和移送违法违纪案件线索76件。向省政府、审计署报送各类专题报告40余篇,审计报告得到省政府领导的高度重视,上报的综合报告全部得到省领导批示,报送审计信息或要情34篇。阳泉市审计局投资科长黄惠文同志被评为全国审计机关先进工作者,省厅投资处崔元峰同志被国家发改委等三部委表彰为“汶川地震灾后重建先进个人”。省厅投资处从2008年起连续7年被评为厅目标责任考核先进单位。在这里,我代表厅党组对同志们的辛勤工作和取得的成绩表示衷心的感谢!希望同志们百尺竿头更进一步,总结经验、开拓创新,进一步做好政府投资审计工作,为促进我省经济社会发展做出新的贡献。

回顾这几年投资审计工作,主要有六个方面特点:

(一)围绕我省经济发展大局,开展重大投资项目审计。

我们紧紧围绕全省经济发展大局,把对经济社会发展具有重大影响的领域和项目列为审计重点,开展跟踪审计和竣工决算审计。连续四年统一组织对全省40多条高速公路进行审计,查出各类违纪违规资金78.34亿元,挽回经济损失近10亿元,向纪检、监察、司法部门和项目管理部门移送违法违纪案件线索44件。围绕省政府确定的科技创新工作,适时开展了对山西科创城项目的跟踪审计,揭示了该项目建设前期存在建设资金闲置、超标准支付征地补偿款1.8亿元、挤占挪用征地补偿款0.8亿元等问题,针对性地提出整改建议,规范了项目建设单位的管理行为。组织开展了12个省级重大项目实施情况的审计调查,揭示了项目存在的立项困难、未达预期效益等问题,提出了积极研究解决国家产业政策与我省转型跨越发展政策的对接等建议。

(二)认真开展民生项目审计,有效促进各项惠民政策的落实。

把涉及学校、医院、农村等方面的民生项目作为投资审计重点。从2009年起,组织全省审计力量连续四年对校舍安全改造工程实施了跟踪审计,共审计学校7076所,审计资金176亿元,纠正多计工程结算款3.6亿元,提出审计建议1163条。2012年至2014年,先后4次对高校新校区进行了跟踪审计,揭示了项目建设资金不到位、超概算、串标、结算滞后等问题,提出了加快旧校区土地处置进度、严格控制概算投资、加快工程验收进度、完善市政配套设施等合理化建议,有力地促进了各高校新区建设项目的规范管理。实施了对山西大医院、山西体育中心、山西图书馆等省城八大建筑的全过程跟踪审计,及时发现问题,及时督促整改。对省体育中心、煤炭交易中心等六个省城重点工程进行了竣工决算审计,共核减工程款3.67亿元,节约了财政资金;2013年开展了农村街巷硬化全覆盖工程专项资金审计调查,揭示了10837公里工程未纳入规划建设里程、1.8亿元配套资金未纳入预算、12.5亿元资金滞留管理单位、1018万元资金损失浪费等问题。各市、县就审计发现的问题进行了积极整改落实,建章立制,推动了农村基础设施的完善,为推进全省新农村建设发挥了积极作用。

(三)援川、援疆等审计工作成效显著。

根据审计署统一安排,自2008年开始,连续三年对我省对口支援茂县灾后恢复重建进行了跟踪审计。审计过程中,大家克服余震不断、交通不便、水土不服等重重困难,顺利完成审计任务。共审计项目226个,总投资46.83亿元,提出审计建议38条。通过审计,提高了茂县各项目业主执行基本建设程序的意识,促进了资金管理,加快了11个项目的建设进度,改进了5个项目的工程质量管理,为对口援建工作健康顺利进行发挥了积极作用。该项目被审计署评为全国表彰项目,省厅投资处被省委、省政府授予全省对口支援茂县灾后恢复重建先进集体,并有6人获得了省部级表彰。自2011年开始,按照审计署要求和部署,开始实施援疆项目和资金的跟踪审计工作,连续五年进行了对口支援新疆生产建设兵团农六师五家渠市和新疆维吾尔自治区昌吉州阜康市资金和项目的跟踪审计,对我省援建的120个项目,10.3亿元资金进行监督。及时提出工程建设中存在的串通投标、施工现场管理不规范、资金闲置等重大问题,节约投资1600万元,促进了有关建设单位加强工程管理和资金管理。

(四)大力加强成果转化,发挥审计监督的建设性作用。

审计的作用不仅仅在于发现问题,更重要的在于促进问题解决。我们强化问题意识,把审计发现的重大问题,通过审计专报及时向省政府反映。在对“气化山西”燃气管网建设项目审计中,发现山西国化能源有限责任公司建设的临汾至长治天然气管线建设项目穿越受阻,导致项目停工一年多,造成经济损失1.73亿元,上游已建成井气被迫对空排放,造成资源浪费、环境严重污染。就此问题及时向省政府汇报。李小鹏省长、高建民常务副省长批示,责成有关部门按照审计建议尽快解决落实。在审计的督促下,问题得到彻底解决,目前工程已建成投产发挥效益。对部分高速公路存在 “断头路”,影响交通通行、损害群众利益等问题,我们及时向省政府和交通主管部门反映,“断头路”得到贯通,保障当地群众出行畅通。

同时,我们注重对问题的深层次和多方位分析,重视查找制度和管理方面缺陷,促进被审计单位建立和完善各项管理制度。对省交通运输厅的预算执行情况审计,促进省交通厅、省公路局、省交通执法局等单位制定了6项内部管理制度;对高速公路建设项目的审计,促进有关单位制定了《山西省高速公路建设项目施工标准化实施方案》等8项管理制度,有效发挥了审计服务经济社会发展的建设性作用。

(五)注重发现大案、要案线索,发挥投资审计“尖兵”和“利剑”作用。

我们按照“反腐、改革、法治、发展”主线,加大了对工程建设领域大案、要案线索查处力度,据不完全统计,五年来省厅统一组织的投资审计项目,共向各级纪检、检察、公安、税务等部门移送大案、要案线索76件。比如在对某公路审计中,发现两家钢材供应商涉嫌使用1.58亿元供货假发票,审计组远赴河北等地取证落实后,及时移送省公安厅进行处理;又如在高陵高速公路审计中,发现了某施工单位负责人虚拟业务侵吞国有资产200多万元的问题后,移送检察机关进行查处,相关涉案人员已被批捕;今年在对某医院建设项目跟踪审计时,发现当地招标办有关人员超越职权,涉嫌插手干涉招标过程,我们取得证据后,将其移送发改部门依法处理。

(六)规范业务管理,加强投资审计队伍建设。

一是规范投资审计行为。在总结实践经验的基础上,制订了《山西省审计厅政府投资项目跟踪审计管理办法》,对政府投资项目跟踪审计的内容、程序、方法进行了规范,促进了我省政府投资项目跟踪审计工作规范、有序开展。二是通过培训学习提升整体素质。五年来举办四期全省投资审计培训班,运用案例教学、专家授课、经验交流互动等方式,累计培训200多人次,不断提高培训的针对性和实效性。积极选派年轻业务骨干参加审计署造价工程师、中级计算机等各项培训,努力培养审计能手。三是严格执行廉政规定和审计纪律。首先要求领导干部带头做表率,将廉政建设贯穿到工作始终。同时加强对审计队伍管理,认真执行审计组长廉政负责制、廉政监督员制、双举报箱、审计公示制度。针对投资审计特点,建立“四不”制度:即与不单独与被审计单位谈话,不单独接资料,不单独会客,不单独交换意见,做到廉政监督不留死角。通过采取切实有效措施,投资审计没有发生过一例违反规定的事项,树立了廉洁审计、文明审计的良好形象。

二、投资审计工作的任务和存在的问题

当前,我国经济运行处在合理区间,但经济下行压力依然较大,稳定经济增长的任务依然艰巨繁重。我省经济形势既具有全国经济新常态的特征,同时又受制于一煤独大的资源型经济发展困境。煤炭价格下跌、市场低迷,煤炭企业全面亏损,经济增速远远低于全国平均水平,经济发展处在最困难的时期。我们审计也发现,有些调结构稳增长项目、医院学校等民生项目、道路水利等基础设施项目,项目批了、钱给了、地划了,却开不了工,有的是因为前置审批太多,有的是因为不作为,有的是腐败分子借机损公肥私,有的是建设程序不规范、制度不完善,建设工程存在质量隐患,建设资金使用效率不高,甚至有损失浪费的问题等等。

2014年以来,党中央、国务院提出了稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险的一系列重大决策部署,国务院要求并部署审计机关进一步加大审计力度,把稳增长政策措施贯彻落实情况跟踪审计放在更加重要的位置,促进实现有质量有效益可持续的增长。今年以来,我省以铁路、公路、低热值煤发电、外送电通道和电网建设等十大重点领域投资顺利实施为代表,全省重点工程建设强势推进,带动投资增长、推动经济增长、促进转型发展,全年重点工程建设投资超万亿,为促进我省经济社会持续健康发展发挥了重要作用。李小鹏省长在近期主持召开我省“十三五”规划领导小组会议上指出,要坚持问题导向,聚焦解决影响我省全面建成小康社会的短板弱项制定规划。部署一批有力带动稳增长、调结构的重大项目,安排一批加强社会建设、生态环保和保障改善民生的重大工程,努力开创“十三五”改革发展新局面。

投资审计是审计机关推动各项稳增长政策措施贯彻落实的“尖兵”“利器”。刘家义审计长在《进一步加大审计力度促进稳增长政策措施贯彻落实》的文章中指出:“促进重大建设项目加快推进。结合国家各项专项规划和区域发展战略,围绕信息电网油气网络、生态环保、清洁能源、粮食水利、交通运输、健康养老服务、能源矿产资源保障等7类国家重大工程项目,以及城市基础设施、保障性住房等重大建设项目,重点审查规划立项、投资审批、项目建设、资金保障、竣工验收、项目运营等各环节任务完成情况,促进各方责任落实,提高审批效率和质量,促进发挥政府投资对经济增长的拉动和结构调整的引导作用。”

在去年底全国审计工作会议上,刘家义审计长就投资审计提出要加强两个方面的工作。“一是要围绕优化经济发展空间格局、加快投资领域改革,关注政府投资的规划布局和投向结构、计划下达和资金使用、建设管理和投资效益,促进发挥政府投资对结构调整和经济发展的引导作用。二是要加大对重大政府投资项目的审计力度,着力关注招投标、物资采购、投资控制、土地征用、环境保护、工程质量等方面存在的突出问题,切实审深审透,推动及时完善制度、加强管理和堵塞漏洞。”

刘家义审计长关于投资审计的论述和讲话精神,为我们做好投资审计提出了明确的工作目标和任务。各级审计机关肩负统筹指挥投资审计的重大任务,全体投资审计人员使命光荣、责任重大。

回顾我省投资审计工作,虽然取得了一定成绩,发挥了重要作用,但与党和政府对审计工作的要求相比,与我们所面临的新形势、新任务相比,仍然存在四个方面的不足:

一是审计覆盖面不足。这几年固定资产投资领域规模加大,政府投资项目涉及行业广泛,建设时间跨度长,每年省政府确定的政府投资重点项目就多达上百个,但我们每年所审计的也仅有十多个,无论是项目个数还是资金总额都达不到一定的数量和规模,造成一些行业或地方的政府投资项目多年没有被列入审计项目计划,形成投资审计盲区。

二是审计分析的综合宏观性欠缺。长期以来,审计人员习惯于关注资金使用的真实性和合法性,就问题审问题,发现的微观问题多,对存在问题的原因缺少宏观综合分析,局部个性问题难以上升到体制机制层面去分析研究;对投资领域深层次的问题调查研究做的不够,对责任单位和责任人相关联的利益背景没有深入调查,揭示重大问题和个人应当承担责任的违法违纪案件线索少,甚至可能存在潜在审计风险。

三是审计方法技术含量不高。投资审计工作中,虽然运用了现场审计实施系统(AO)、工程预决算软件、CAD软件等计算机辅助审计手段,取得了一定成效。但应清醒地看到,我们在审计过程中还主要采用传统的人工查账方法,没有广泛开展计算机审计。固定资产投资审计领域应是最活跃的技术创新领域,但我们应用新技术、使用先进技术设备的水平还不能适应新的审计工作需要。同时政府投资审计数据库尚未建设,与采用大数据分析查找问题的需求还有一定差距。

四是效益审计工作投入不够。从这些年审计情况看,真实性和合法性审计是投资审计的重点,投资决策不合理以及损失浪费的问题审计揭示不足。目前,审计中缺乏系统科学的效益审计操作指南,未完全树立效益审计的理念,对投资的经济性、效益性和效果性审计投入的时间和力量不足。

这些问题和不足,需要我们在今后的工作中进一步改进和完善。不断适应新形势、新任务的要求,依法履行审计监督职责,努力提高投资审计工作能力和水平,促进政府投资建设项目投产达效。

三、开拓创新,进一步做好投资审计工作

党的十八届五中全会提出了“十三五”期间我国经济社会发展的指导思想、基本原则、主要目标、基本理念、重大举措和实现路径,强调要坚持创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展。“五个发展”个个关涉审计监督,件件需要投资审计。我们要深刻领会、坚决贯彻,在认识上有新提升、作风上有新改进、工作上有新目标,更加有效地履行审计监督职责。

(一)促进政府投资领域的改革发展。

一要加强对重点领域政府投资项目的全过程监管,促进政府建设项目按照国家推进投资体制改革的要求,切实加强科学决策和规范化管理,逐步健全和完善政府投资责任的约束机制和责任追究机制,努力避免政府重大工程建设领域的决策失误。二要强化投资项目审批环节监督,在政府职能转变、投资审批权下放和放开后,要通过审计注意发现因为监管真空,造成的产能过剩、重复建设和无序竞争问题,防止“一放就乱、一乱就收、一收就死”的怪圈。三要加强企业投资的,关系国家安全和生态安全,涉及重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益工程项目的审计监督,确保企业在获得利益的同时,切实能够提供公共服务,发展重要前瞻性战略性产业,保护生态环境,保障国家安全。四要加强各行业投资领域发展战略、规划、政策标准等制定和实施的审计监督,促进投资政策与发展规划、产业政策、财政政策、货币结构、土地环境、市场准入政策的协调配合,引导投资结构优化升级,切实提高全社会化的投资效益。五要加强建设市场体系的监督,要通过审计着力督促清除建设市场壁垒,反对地方保护主义,反对垄断和不正当竞争,清理和废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法,促进建立统一开放、竞争有序的建设市场体系。六要促进缩小征地范围,规范征地程序,完善对被征地农民合理规范、多元保障机制,促进激励城乡统一的建设用地市场体系。

(二)创新审计理念,切实提高宏观管理能力。

一要解决好全覆盖和抓重点的关系。审计全覆盖是党和政府对审计工作提出的新要求、硬任务。政府投资涉及领域广、项目多,科学合理实行投资审计全覆盖,不是简单地对所有项目进行审计,而是有重点地审计、有步骤的覆盖。是在及时、全面掌握政府投资项目建设状态,有的放矢对重点项目进行审计的全覆盖。因此要摸清审计对象底数,结合我省投资审计力量,科学规划、统筹安排,有重点、有步骤、有深度、有成效地开展审计全覆盖。既不搞“眉毛胡子一把抓”式的全部审计,也不搞没有重点的抽查审计。下一步,省级审计机关统一组织管理全省审计项目,我们就要全面掌握省、市、县各级政府投资情况,处理好全覆盖和抓重点的关系。二要解决好投资审计与其他审计相结合的关系。中办58号文件提出了实行审计全覆盖的意见,要求我们对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况进行审计全覆盖,要求我们对重大投资项目进行跟踪审计。这些年,我们在跟踪审计方面做了大量的工作,也积累了许多好的经验和做法,我们应该继续完善和发扬。同时,我们还应积极探索投资审计与预算执行审计、专项资金审计、经济责任审计相结合的路子。特别是对高速公路和重大政府投资项目的竣工决算审计,应考虑与项目管理单位的预算执行情况审计或管理单位负责人的经济责任审计同步进行。三要解决好审计风险的管控。当前和今后一段时期政府投资审计面临着任务多、对象多、风险多的现实情况。审计风险既有审不透的风险、也有审计方法不对路的风险。审计方案制定的审计内容没有逐一实施,漏审的部分出问题了,就有审计人员的责任;审计过程中不严肃认真,或者主观故意造成审计结果偏差或不正确,就是审计人员的问题;特别是竣工决算审计中的工程造价审计,如果因为审计人员的不尽职尽责造成多支出工程款,那更是不可饶恕的错误。因此,我们一定要实行阳光审计、规范化审计,规避主观风险,最大限度地降低客观风险。

(三)创新审计方法,切实提高审计效率和质量。

一是加快投资审计信息化。要适应信息化快速发展的需要,加快以“大数据”为核心的投资审计信息化建设,运用信息化手段开展审计工作,努力搭建投资审计数据管理平台,逐步建立政府投资项目审计数据库,探索信息化条件下的联网审计。加快审计方法体系建设,扩大工程造价软件及新技术、新设备在投资审计中的应用,将GPS、地理信息系统、钢筋位置扫描仪、谷歌地球等先进技术手段运用到投资审计工作之中,提高工作效率和审计结果的准确性。二是积极探索新的审计方式。当前,互联网+、大数据、云计算,以不可阻挡、难以限量的方式和速度颠覆传统的生产方式和管理模式,我们所从事的投资审计工作,也必须适应时代和审计对象的发展变化。刘家义审计长指出,今后的审计工作,必将是人机并行工作,以机器工作为主;必将是现场审计与非现场审计并行,以非现场审计方式为主;必将是时点审计与非时点审计并行,以非时点审计方式为主。这就要求我们打破传统思维方式、习惯理念和审计手段的羁绊束缚,积极探索实践,实现审计方法的改革创新。三是推动投资项目绩效审计。政府投资审计要以项目为支撑,审计重点应从真实性、合法性审计逐步向效益性审计发展,评价项目建设的经济性、效益性以及效果性。结合具体审计项目,将项目的立项、招投标、工程造价的控制、建设规模和投资效果等与投资的经济性、效率性、效果性有机结合,对项目进行整体的综合性评价,重点关注政府投资在管理体制和运行机制方面存在的问题,最大程度减少投资的盲目性和损失浪费。

(四)整合资源,壮大审计人才队伍。

第一,整合全省投资审计力量。一方面,将各级审计机关中具有工程造价、工程预算、工程管理等投资审计知识的人才整合到投资审计队伍中来,建立审计机关的投资审计人才库,满足我们工作的基本需要;另一方面,以省以下审计机关人财物管理改革和审计项目计划由省级审计机关统一管理制度的实施为契机,更多地安排和组织全省上下联动的审计项目,集全省之力,打好投资审计的每一仗。第二,加大投资审计专业人才的引进。一方面,在保证审计机关各种人才均衡的情况下,加大对投资审计人才的录用,补充新鲜血液,做好人才储备;另一方面,按照中办58号文件的意见,对专业性较强的投资审计职位,实行人才聘任制,将审计工作急需的、德才兼备的人才充实到审计队伍中来。第三,我们还要按照法律法规和相关制度要求,运用政府购买社会服务和整合内部审计资源等方式,充分调动各方面的力量,来解决当前投资审计人力资源不足的问题。

(五)加强学习培训,提高投资审计人员综合素质。   

加强对现有审计人员的培训学习,是提高审计能力和水平最现实和最有效的方法。通过培训学习,同志们要学习现代审计理念和特点,学习先进的审计技术方法,提高调查研究和综合分析能力,成为投资审计的行家里手和业务骨干,成为精通财务、工程、计算机、法律法规等的复合型人才。要增强政治品质,坚定理想信念,做到对党忠诚、对人民忠诚、对审计事业忠诚。要增强责任意识,坚持审计服务大局,立足于推动完善国家治理和服务经济社会发展,切实履职尽责,勤勉敬业。要增强遵纪守法意识,牢固树立依法审计、清正廉洁的良好形象,以党性党风党纪教育为主线,以岗位廉政教育、职业道德教育为重点,严格遵守廉政建设各项规定和审计八不准纪律,不断增强廉洁自律意识,在思想上筑牢拒腐防变的防线。

同志们,投资审计工作责任重大,使命光荣。面对新形势、新任务,我们要积极探索创新,锐意攻坚克难,树立新理念,确定新目标,采取新措施,把我省的投资审计工作提升到一个新的水平。

祝同志们学习愉快!

(2015年12月14日)


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