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加强政府监管 实现良好平衡

——澳大利亚《良好治理指南》摘译

【时间:2015-09-18】   【来源:】    【大】 【中】 【小】

   监管是政府实现社会、经济和环境政策目标的主要途径,其监管效果主要通过监管机构、被监管企业和更广泛的社区之间的合作实现。澳大利亚《良好治理指南》的内容主要包括以下方面:前言、监管绩效管理、主要监管活动、监管遵从情况、非遵从情况管理、对不良事件或监管失误的回应等。


一、对政府监管的良好治理进行指导的意义


   监管是澳大利亚政府促进、保障社会团体福利,保护环境和公共利益的机制之一。它包含对法规实施是否符合政府部门对企业要求的监管(对企业的监管可以是由政府、议会或者监管机构设立)。监管旨在影响或强制企业和社会团体执行的特定行为,包括立法、法规、准法规,如:行业标准和执业守则,行业/政府协议、认证方案以及国际协约(澳大利亚是其签约国)。

   在澳大利亚,政府各级部门都在执行监管,它以各种形式在影响企业和社会团体的同时,也影响着每个人的日常生活。食品标签、药品、工业安全和财务规划等所有领域都有监管活动。尽管监管能协助国家管理风险,监测社会和经济的潜在危害,监管也把成本强加在受监管企业和社会团体身上。因此,政府监管政策的制定必须仔细斟酌,以实现良好的平衡。

当今政府要考虑运用监管来处理公共事务的深度和规模。然而,当政府选择监管作为对政策实施情况的反馈,采用的监管模式和手段的实施必须是高效、稳定和透明的,与支持的政策和立法是相一致的。良好的监管是基于风险的管理,要根据因非遵从或监管失败造成的风险进行合理化监管。采用基于风险的方法可以帮助监管者降低受监管企业的遵从成本,合理安排(简化)他们与受监管企业的交互手续,提高社会效益。政府监管的决策应该是客观、无偏见和无利益冲突的。

    所有的监管机构都有一个核心的政府监管责任:以实现根本的社会、经济和环境政策目标为目的;依照经由立法和政府指令赋予他们权力和权威。

本指南更替了澳大利亚审计署(ANAO)2007版《政府监管:良好治理指南》,以反映监管政策环境的变化。本指南旨在帮助澳大利亚政府监管机构高效地执行监管任务,通过提供良好监管治理方面的信息和指南,协助监管机构评估和提高治理工作的质量。

本指南没有涵盖所有监管机构可以采用的管理策略和流程,但是提供了体系和准则,监管机构可以在此基础上开发自己的体系和流程。本指南中概述的准则不能以简单的模式应用,正如监管治理是受到一些包括受监管企业的特定活动、监理机构的立法权力、股东的预期以及受监管企业承担义务的能力和意愿等因素影响的。其监管流程如下:向立法机构或其他监管机构解释政府政策;监管治理与授权法、监管治理原则保持相一致;审查法规和监管规程以评估政策目标是否达到,审查监管、评估、报告监管机构及监管绩效。


二、政府监管良好治理的管理模式


   决策者审议了可用的决策选项后,确定对社会、经济、环境风险的最佳回应为监管时,监管程序即启动。根据正在处理的风险以及它们的环境,监管可以是多种形式的,包括从自我监管模式(如遵守行业规范)到基于执法的模式。监管还可以同时采用多种模式,达到特定的政策目标。采用这种方式时,要注意考虑监管和其他政府项目在实现该目标时的相互影响。

自我监管模式可以建立在监管风险较低的领域;或者是对受监管企业的行为有合理预期的地方,在这里,对他们的行为和绩效都要问责;或者是行业里有最佳监管方案以实现政府的政策目标。自我监管的企业通常会受到相应级别的监查,审查遵从情况,有可能是重点审查受监管企业是否有管理体系和流程来实现监管体系的目标。另一范畴是,基于执法的监管制度是基于规则的体系,在这个体系下,监管机构在如何回应监管遵从问题上几乎没有变通性或自由裁量权。大多数澳洲政府监管机构的运作范畴介于自我监管和基于执法监管之间。


(一)政府监管回应的范畴


 主要包括自我监管模式、准监管模式、共同监管模式等几类。

  第一,自我监管模式。监管模式下,受监管企业必须遵守行业或部门应达到的行为准则。自我监管会涉及到由政府或第三方实施的遵从或执法。

  第二,准监管模式。府参与监管的过程,如:行业准则或旨在影响行业或部门行为的认证方案都受政府影响。在此模式下,可能会出现与政府的持续对话和互动,但政府通常没有正式的遵从监管或执法的角色。

  第三,共同监管模式。此监管模式的特点是行业和政府之间有着牢固的关系。政府在监管的过程中由立法机构支持发挥作用,如:政府能够在行业准则或认证方案的制定起到立法的作用;在遵从监管和执法等方面,政府可以施加影响。

  第四,基于执法的监管模式。在此模式下,企业通常只有局限于咨询的作用。遵从监管要求是对非遵从的强制制裁和处罚。在遵从监管方面,通常没有变通性或自由裁量权。


(二)有效监管治理的主要原则


  健全的监管包括几个重要的原则,这些原则指导监管的治理,它会影响监管制度的有效性和施加于企业和社会团体的监管成本。这些有内在联系的原则将不同程度地应用于整个监管过程。以下原则尽管并非包罗万象,但可为监管人员评估监管治理质量、明确改进方法提供参考。

  第一,充分了解环境。比起任何监管制度的实施和运行来说,更加重要的是需要充分了解制度的运行环境和解决风险问题。监管制度并非万全之策,需要不同的策略和治理方法来控制不同的风险。有可能随着运行环境和风险的变化,监管者需要灵活而又及时地跟上这些变化。

  第二,选定恰当的监管策略。在监管治理中,监管机构必须从众多可能的监管策略中选择某种方式,使得被监管企业在效能和效力上达到净利润最大化,成本最小化。充分了解它的运作环境,了解随着时间的迁移而产生的变化可以帮助监管机构选择最合适的监管策略来干预风险和损害。

  第三,将监管制度告知受监管企业。受监管企业需要知晓和理解他们的遵从义务,并随时获取相关信息。这需要监管机构使受监管企业作为监管制度的参与者,在监管义务与权力方面与他们进行良好的沟通。

  第四,按照监管要求监督遵从、整治非遵从。监管制度的一个关键组成部分就是按照监管要求监督遵从、整治非遵从。基于风险的监管模式可以协助监管机构解决最严重的风险问题、处理系统性的非遵从行为,有效地分配资源而又避免给受监管企业增加不必要的成本。一旦出现潜在损害的风险事件,监管机构需要将风险应对策略就位,以将潜在损害降到最低,并且防止其再次发生。

  第五,评估监管制度的有效性以达到政府的政策目标,避免发生意想不到的结果。一旦监管制度运行一段时间后,监管负责机构将得益于审查监管行为是否达到了政策预期目标,得益于审查受监管企业的相关成本和收益;监管机构还会受益于将他们的监管治理行为与其他领域内运行成熟的制度进行基准校验。

最后,健全的监管治理应该符合如下标准:监管的效能与效力应该得到定期的查验,以确保澳大利亚政府的政策目标得以实现,并为将来的监管治理工作提供有用信息。监管查验的次数应在政府政策要求的指导下进行。在监管审查过程中,监管机构可能会发现监管是多余的,或者需要作出更新以反映环境变化。因此,在这种情况下,监管机构需要考虑对与之相配套的立法或监管手段进行撤消或增补。


三、政府监管良好治理的内容要点


(一)管理监管绩效

   这部分讨论的是一系列应用于公共管理部门各阶段管理的主要问题。这些问题是在如何实现更佳监管成效的语境下进行的讨论,目的是给高层管理人员提供总体思路,以有效实施政府监管制度。重点内容主要包括:

  第一,管理成果和管理优先因素的定义。主要涉及监管者和股权所有者对于监管范畴的目标应该有一个清晰的认识。

  第二,监管的风险管理办法。强化风险管理意识,倡导一种对于风险的认知和管理合治理的办法,同时,由于在大多数情况下消除风险需要高昂的成本,因此应该意识到剩余风险的存在;将风险管理与策略,计划,决策以及其他过程相结合;要让相关高级经理人承担管理重大业务风险的责任,以强化监管者的风险管理素养和行动能力;定期监控和审查风险,这类信息可以在监管机构之间共享,并且可用于适应或调整风险管理流程以及用于管理已识别风险的潜在性、结果和性质;应告知相关监管人员风险管理政策以及流程,确保这些人员受到良好的风险管理流程培训。

  第三,有效的股东关系。推进并重视与被监管企业的双向参与和交流;以便捷的方式与股东共享信息,要注意潜在受众(股东)的接受能力,以便有效地使用所选择的交流机制;监督和评价参与活动的结果。

  第四,有效的信息管理。按照立法和政策要求管理数据;注意信息访问协议使得监管决策者能够及时获取数据。

  第五,透明度和问责制。为所有的监管决策保留最低标准的记录,用于监管透明度和问责制的需要;告知所有员工在记录和存贮官方信息方面所要求的最低标准之细节;建立和实施利益冲突政策以及相关的支持程序;建立明确的冲突处理程序,以在意见不合或争议发生时可以解决冲突;为争议提供互利的解决方法;定期督查对投诉处理的安排情况、投诉的性质、内部审核的结果以找到可以改进的途径。

  第六,监管治理能力。定期检查人员的培训、留用和招聘计划以确保他们致力于发展和保持竞争实力,这些都是有效监管必不可少的要素;管理外包的监管活动,使之与良好治理的契约管理原则与实践保持一致;从监管机构中指定一位高级负责人,监督外包服务的流程,从而保证能够达到要求的服务标准,提供高质量的监管服务;在合同期内对照绩效和质量指标,定期评估服务提供者的绩效。

  第七,量化,报告和评估监管绩效。明确相关的效能与效力指标以有利于汇报对内部管理和外部问责情况;执行定期审查以便了解监管执行的效能以及代理者监管机构的效能与效力;记录股东的意见以充分了解他们对监管范畴效能的期许,即风险、潜在的监管负担和监管体制的效能与效力之间是否达到了一定的平衡。


(二)主要的监管活动


  这部分讨论澳大利亚政府常见监管机构主要的监管活动,其中包括:登记、许可和授权;监控和遵从监管义务;管理、回应不利事件和监管失败。在开展这些活动时,监管机构需要牢记部长和政府的监管政策立场和期望。在这方面,人们越来越多地要求监管机构问责监管绩效和监管成果,同时最大程度降低企业的监管负担。重点内容主要包括:

  第一,接受申请。为申请者提供指导,帮助他们申请登记、办理许可或准入并提交这些材料;登记、许可或准入流程尽可能按照监管制度的性质和复杂性合理分配。

  第二,评估登记、许可或准入要求。采用基于风险的评估方法,将申请人在受监管的行业或部门的工作经验水平纳入考虑;内部质量控制和审查流程支持独立评估的准入决定,它们可以验证支持系统和流程是按照预期进行操作的,并且还可以验证评估官员具备所要求的知识,技能和经验。

  第三,支持登记、许可或准入评估的决策流程。批准决策流程全程文档记录,并可提供给申请人。

  第四,告知申请人,通过有条件的批准,给申请人施加条件或限制。为申请人提供对申请决策的完整记录,其中包含了作出该决定的原因和施加的条件;任何施加的条件都应该持续地接受监控和强制执行,因为这些施加的条件是为支持政府政策目标的实现而设计的;告知申请人可以看到可选审核方案的途径。

  第五,回收监管成本。定期查阅成本回收的计划,以确保与澳大利亚政府成本回收指南或其他政策的法律要求和政府指令保持一致;由于要从申请者或受监管企业回收成本,因此,成本回收应直接与相关监管机构提供的服务相关;回收计划应是具有成本效益的,不能给受监管企业增加过多的税务执行费用。

  第六,制定监管策略。积极采用基于风险的方法进行遵从性监测;开展监控活动,活动频率应由遵从性监控策略决定;采取灵活的方法,以便系统地审查监管风险,当识别出新兴风险时,可以及时反省和调整策略,必要时,监管结果可以限定在规定的剩余风险参数内。

  第七,实施监管策略。采用灵活性,以便通过计划外活动来解决监管实施过程中,或因风险优先级的改变而新出现的管理风险问题;详细计划个体监测活动以确保这些活动正在处理更高的优先级监管风险,或者是由监管机构确定的监管风险,而这些问题的解决能够阻止或降低违规行为的总体水平。

  第八,促进遵从性。制定相关的制裁法来解决非遵从性问题;制定统一的标准来协助决策者对因未能遵从而带来的监管风险制定稳定、合理的对策。

  第九,解决严重的风险问题。对必须采取的措施提供明确的指导来评估因非遵从而带来的风险,从而确定是否需要立即采取监管措施来控制最严重的威胁;确定应对非遵从的步骤,并培训官员如何实施。

  第十,对企业回归遵从的整治和监控。当处理违规行为时完整记录所有监管决策;实施监管机构批准的监控策略以指导今后的遵从活动,从而确保因非遵从而导致的风险得到了适当的控制和降低。

  第十一,不良事件通知。报告不良事件,应概述事件类型、报告的过程、受监管企业的义务;有明确的联系地点或工作区域,在他们收到材料的第一时间,负责敦促监管机构的回应和协调与有关方面的信息沟通。

  第十二,回应性管理。对不良事件的回应是保护集团免受伤害;不良事件回应程序应该是及时、全面的,并且是由回应管理机构授权的;不良事件沟通策略提供了一个体系,这个体系支持合理的契约,参与和股东的沟通,确保股东在正确的时间获得他们需要的信息。

  第十三,事后评估。评估不良事件的回应可以减少将来类似事件发生的可能性,提高监管机构对回应的管理能力。

 

(资料来源:中华人民共和国审计署网站)


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